הגבלת עבודת המשפטנים בשלטון המקומי: הסדרה נחוצה או הגבלת חופש העיסוק?

חוזר מנכ"ל משרד הפנים, שקובע הקשחת התנאים להעסקת עורכי דין חיצוניים ברשויות המקומיות, צפוי לפתוח לתחרות ולטלטל את התחום, שכיום שולטים בו מעט מאוד משרדי עורכי דין.

עו"ד אלי וילצ'ק, המתמחה בתחום, מזהיר כי "שפכו את התינוק עם המים. אין היום מספיק עורכי דין שמתמחים בתחום והרשויות יצטרכו לקחת במקומם עורכי דין שמבינים פחות, או לא מבינים בכלל". לעומתו, עורכי הדין הצעירים בתחום אומרים, שלא לציטוט, כי אולי יוכלו סוף סוף גם הם ליהנות מה"שמנת" של הרשויות הגדולות, שעד עכשיו היתה נחלתם הבלעדית של המשרדים הגדולים.

רוב הרשויות המקומיות בארץ מחזיקות באופן קבוע מחלקה משפטית שבראשה עומד יועץ פנימי, ובמקביל מעסיקות עורכי דין חיצוניים המטפלים במגוון נושאים כגון גבייה, ליטיגציה, טיפול בקרקעות שבתחום השיפוט של הרשות ועוד. כיום מתמחים בתחום הרשויות המקומיות עשרה משרדים ועוד כארבע מחלקות במשרדים הגדולים - ואלה נמצאים עתה על הכוונת של חוזר המנכ"ל, שיצא ב־29 במרץ, ומתיימר לטפל בכמה בעיות שעלו בבדיקות של מבקר המדינה.

אחת הקביעות הבולטות בחוזר נוגעת למספר הרשויות שאותן יכול משרד אחד לייצג. לפי החוזר, רשות לא תמנה כיועץ משפטי חיצוני עורך דין שכבר מייצג שתי רשויות אחרות, ובכל מקרה תקופת ההעסקה מוגבלת לארבע שנים בלבד.

הגבלה נוספת שנקבעה בחוזר היא שעורך דין המייצג רשות מקומית לא יוכל לתת ייעוץ משפטי פרטי למרבית האישים הקשורים לאותה רשות, ובין היתר לראש הרשות ולכל העובדים הבכירים, לבני זוגם ולילדים של מי מהם - כל זאת בזמן ההעסקה ושישה חודשים לאחר מכן.

גיד פרישטיק. "במועצות האזוריות צריך לפחות 10 מועצות כדי שהייצוג ישתלם" | צילום: אורן אגמון

תקופת הצינון של שישה חודשים נקבעה גם לגבי כל ייצוג נגד הרשות, כלומר עורך דין שייצג את הרשות לא ייצג אף גוף נגד הרשות עד שישה חודשים לאחר סיום ההתקשרות. ההוראות האלה חלות לא רק על עורך הדין הספציפי המייצג את הרשות המקומית, אלא גם על כל עובדי משרדו, כולל שותפיו והמתמחים העובדים במשרד.

החוזר קובע הגבלות גם לעניין שכר הטרחה המשולם לעורכי הדין על ידי הרשויות המקומיות. בניגוד למצב השורר כיום, הרשות המקומית תקבע מראש, בטרם פרסום מכרז לאיתור יועץ משפטי חיצוני, את שכר הטרחה החודשי שתשלם לו. עורכי הדין שיציעו את שירותם יוכלו לחרוג מסכום זה - בהצעת הנחה או דרישת תוספת - בשיעור של עד 20%, אך לא יותר.

במקרה של שירותי גבייה ניתן יהיה לגזור את שכר הטרחה מהצלחתו של עורך הדין לגבות את הכספים, אך במקרים אחרים שכר הטרחה לא יהיה תלוי בתוצאות ההליך המשפטי. הנוהל של משרד הפנים כולל לא רק את הרשויות עצמן, אלא גם את החברות הכלכליות של אותן רשויות ומועצות אזוריות.

פתח תקווה: 90% ליועץ אחד

הליקויים בהעסקת עורכי דין חיצוניים נחשפו כבר בדו"חות הביקורת של משרד הפנים ובדו"ח מבקר המדינה בשנים 2006–2007. דו"ח הביקורת של משרד הפנים גילה ליקויים בהעסקת עורכי דין חיצוניים בכ־13 רשויות, בהן רמת השרון, פתח תקווה, הוד השרון ואילת. מבקר המדינה קבע בדו"ח שלו ל־2007 כי "שוק משרדי עורכי הדין המתמחים בדיני רשויות מקומיות התרחב ויש חשיבות לתחלופה, שכן שירות ממושך יוצר יחסי קרבה מיוחדים ותלות". המבקר קבע עוד כי התחלופה תאפשר לעורכי דין נוספים ליהנות מ"העושר הציבורי" על ידי ביצוע עבודות עבור הרשות.

מבדיקה שערך המבקר בעיריית פתח תקווה עלה כי בשנים 2002–2006 קיבל יועץ אחד בלבד יותר מ־90% מ־38 מיליון שקל שהעירייה הוציאה לעורכי דין חיצוניים. עוד עלה מדו"ח המבקר כי העירייה לא פרסמה מכרזים לבחירת עורכי הדין, וכי במשך שנים נבחרו עורכי הדין החיצוניים ללא פיקוח ובקרה מוסדרת של היועצת המשפטית.

המבקר כתב בדו"ח: "מתן אפשרות שווה לתחרות הוגנת בין משרדים חיצוניים המעוניינים להציע את מועמדותם הוא עיקרון יסוד בעבודתו של גוף הנסמך על כספי ציבור", והוסיף כי "קבלת הצעות מחיר מכמה מציעים עשויה להוזיל את עלויות הייעוץ".

שאלה של איזון

"זו שאלה של איזון. המשרדים הבולטים בתחום משכו אליהם אש, אך מכאן ועד להגבלה לשתי רשויות הדרך עוד ארוכה", אומר עו"ד גידי פרישטיק, שותף במשרד מיתר ליקוורניק לשם, האחראי על מחלקה של חמישה עורכי דין המתמחים בתחום הרשויות המקומיות. מחלקתו מייצגת עיריות, חברות עירוניות ותאגידי מים בכעשר רשויות, בין היתר בתל אביב, רמת השרון ואילת. "צריך בעיקר להפריד מההסדר את המועצות האזוריות", הוא אומר. "היקף העבודה באותן מועצות הוא קטן מאוד, ועורכי הדין צריכים לפחות עשר מועצות כדי שהייצוג יהיה משתלם כלכלית".

אילן שרקון. "במקרים של מומחיות מיוחדת אני מניח שנמשיך להיות מועסקים"

עו"ד וילצ'ק, שותף בכיר במשרד כהן וילצ'ק קמחי, העומד בראש מחלקה של שישה עורכי דין המייצגת בין השאר את המועצות המקומיות של גבעת שמואל, גזר ולב השרון, מזהיר גם הוא מהשלכות ההנחיות החדשות: "כשעורך דין יכול לייצג רק ארבע שנים, הוא יעשה את החשבון אם זה משתלם לו, ולבסוף הוא יעדיף ללכת לצד השני, זה שנגד הרשות, כי בצד הזה אין פרנסה. אנחנו עלולים למצוא את עצמנו במצב שבו ההיצע של עורכי הדין בתחום יהיה נמוך".

וילצ'ק מזהיר גם מחיוב כל שירות במכרז וקבלת ההצעה הזולה: "זה לא יעבוד. אי אפשר שכל תיק ילך לעורך הדין הזול יותר. צריך מישהו שמכיר את הקרביים של הרשות".

נפגע פוטנציאלי נוסף, עו"ד אילן שרקון, דווקא חושב שהחוזר יעשה סדר בהעסקת עורכי הדין. "אין הרבה משרדים שמתמחים בתחום הזה, ובמקרים של מומחיות מיוחדת אני מניח שנמשיך להיות מועסקים", אומר שרקון, "נכון להיום, בהרבה רשויות בפריפריה הנושא פחות מסודר. מעכשיו, העסקה של יועצים חיצוניים תיעשה אך ורק על פי כללים שקופים וברורים, ויועסקו רק עורכי דין שמתמחים בתחום. לכן, דווקא בעניין הזה, משרדי הנישות שעוסקים בתחום אינם עתידים להיפגע לדעתי".

עם המשרדים שצפויים להיפגע משמעותית מההוראות החדשות נמנים משרדי נישה כמו משרד הררי טויסטר, שמייצג באופן קבוע עשרות רשויות באזור המרכז, ומשרד אברהם בר, שמייצג עשרות רשויות באזור ראשון לציון ודרומה. משרד טויסטר בחר שלא להגיב.

ממשרד אברהם בר נמסר: "המשרד מברך על כל רגולציה בנושא שתבטיח שירות משפטי ראוי ומקצועי לרשויות המקומיות. עם זאת אנו סבורים שהסדרת הנושא ראוי היה שתיעשה בחקיקה ראשית ולא בחוזר מנכ"ל, ערב עזיבתו את התפקיד. בחלק מהוראות החוזר יש משום הגבלת חופש העיסוק, החוזר נערך בלי שניתנה זכות טיעון לרשויות המקומיות או ליועצים המשפטיים ויש בכך טעם לפגם, אם לא למעלה מכך".