מה הם מתערבים

חוק ההסדרים נולד בשנת 1985, במסגרת התוכנית הכלכלית לייצוב המשק, כהוראה של שעת חירום, וייעודו המקורי היה לקדם בהליך חקיקה מזורז שינויים בעלי השפעה מהותית על תקציב המדינה.

לימים התרחב השימוש בחוק ההסדרים הרבה מעבר לתיקוני חקיקה הקשורים במישרין לניהול תקציב המדינה, והוא נהפך לכלי מרכזי לקידום המדיניות הכלכלית של הממשלה ולקידום רפורמות בעלות משמעות כלכלית ארוכת טווח. כלי זה מאפשר עקיפה של דיוני חקיקה ממושכים ופרטניים מחד, ומחייב משמעת קואליציונית מאידך, בגלל היותו חלק אינטגרלי מחוק התקציב.

קחו לדוגמה את ניידות המספרים

חוק ההסדרים הוא אכן כלי אפקטיבי לפריצת דרך ולביצוע שינויים מבניים בתחומי משק לא יעילים ולא תחרותיים. קשה למצוא חלופה אפקטיבית יותר ממנו לקידום רפורמות גדולות תוך קיצור תהליכים. עם זאת, זהו כלי העוקף ודורס הליכי חקיקה מסודרים, ומדלג ברגל גסה על הדיון הציבורי הראוי. חוק ההסדרים הוא כלי חריג, ולכן השימוש בו חייב להיות מדוד ומידתי.

עם זאת, ניסיונות השימוש בחוק ההסדרים לצורך התערבות בתחומים תחרותיים, תחומים הכפופים לרגולציה ספציפית או תחומי המגזר הפרטי התבררו לא אחת כמיותרים, לא אפקטיביים ואף מזיקים.

דוגמה טרייה עדיין מתחום התקשורת היא ניידות המספרים. יישום של רפורמה חשובה זו דרש ניהול והיערכות קפדניים, תוך תיאום בין כל מפעילי התקשורת בישראל. קביעה שרירותית ולא מבוססת של מועד ליישום הרפורמה בחוק ההסדרים ל־2006 לא קידמה כהוא זה את הרפורמה, ורק גרמה להסחת המערכת ממיקודה בהיערכות. בסופו של דבר הרפורמה הושלמה בהצלחה במסגרת לוח זמנים ריאלי.

גם טיוטת ההצעות להחלטות ממשלה וחוק ההסדרים 2010-2009, המונחת בימים אלה על שולחן הממשלה, לוקה בניסיון של התערבות יתר בחלק מהנושאים בתחום התקשורת. כך, אחת ההצעות מדברת על תיקון חוק התקשורת בנושא ההפרדה בין עסקת מכירה של מכשיר סלולרי למסלולי תעריפים הנמכרים לצרכן. זו דוגמה מובהקת לנושא שמנוהל כיום אך ורק על ידי כוחות השוק התחרותיים, וההצדקה להתערבות בנושא זה כלל אינה מובנת מאליה, כל שכן במסגרת חקיקה ראשית ובאמצעות חוק ההסדרים. גם אם יש מקום לבחינה כלשהי של הנושא, מדובר במיקרו־רגולציה שאותה משרד התקשורת יודע וגם מנהל בהצלחה רבה, גם ללא סיוע חוק ההסדרים. הכרעה בנושא מסוג זה בעזרת "קיצור הדרך", ללא דיון בפרטים המדויקים, תזיק בראש ובראשונה לצרכני שוק התקשורת.

ריצה לא מובנת לחקיקה

נושא נוסף הנמצא בטיוטת חוק ההסדרים הוא הכנסת מפעילים וירטואליים לשוק הסלולר. גם כאן מדובר בריצה לא מובנת לחקיקה. הרי משרד התקשורת כבר פרסם שימוע ציבורי בנושא זה, וטרם גיבש מדיניות פרטנית. הניסיון להוציא לפועל מדיניות שטרם גובשה נראה כמו רתימת העגלה לפני הסוסים.

למותר לציין שהכנסת מפעילים נוספים לשוק היא צעד בעל השלכות מהותיות ביותר על שוק התקשורת, כזה שקידומו זקוק קודם כל לבחינה מעמיקה של תנאי השוק ורמת התחרות בו. לא קיים בתהליך הזה צורך ב"הסרת מכשולים" באמצעות חוק ההסדרים, ולכן השימוש בו אינו רלבנטי.

לעומת שני הנושאים הראשונים, ניתן להבין את מיקומה של ההחלטה על הקצאת תדרי UMTS במסגרת דיון הממשלה בתקציב המדינה. עידוד מפעיל חדש להקמת תשתית עצמאית כרוך בהתמודדות עם סוגיות בתחום התכנון והבנייה, ההגבלים העסקיים ועוד, לכן קידום היוזמה במסגרת הזאת יכול להיות מוצדק. עם זאת, גם בנושא הזה יש להימנע משימוש גורף בחוק ההסדרים לקביעת כללי מדיניות, ויש לעשות בו שימוש מושכל רק לקידום סוגיות שעלולות להתעכב בהליכי חקיקה רגילים - וגם זאת בלי להפלות לרעה מפעילים קיימים.

הכותב הוא מנכ"ל פלאפון