מחדל הדולר של ממשלת ישראל

צניחתו המחודשת של הדולר אל מתחת לרף 4 השקלים עוררה מחדש את השאלה האם ממשלת ישראל מסוגלת בכלל להתמודד עם משבר שער חליפין. בנק ישראל אמנם זיהה את האיום שטמון בירידת שער החליפין על היצוא הישראלי, ולכן הוא ממשיך ברכישת הדולרים היומית ומתאים את מדיניותו להתפתחויות בשווקים, אולם בדיקת "כלכליסט" חושפת מנגד התנהלות איטית ומבולבלת של משרדי הממשלה, תוך ניצול נמוך של תקציבי הסיוע שהועמדו לרשות היצואנים. חוץ מהצעדים שהפעיל בנק ישראל, הממשלה עצמה לא ממש הצליחה לסייע ליצואנים ולהפעיל מדיניות פיסקאלית משלימה למדיניות המוניטרית.

צעדי הממשלה בתגובה לשינוי בשער הדולר והירידה ביצוא

עיקר הייסוף בשקל התרחש בין יולי 2007 ליולי 2008, אז הגיע שער החליפין לשפל של 11 שנים וחצי, ועמד על 3.23 שקלים בלבד לדולר. בזמן ששער החליפין של הדולר העמיק את צלילתו, החלו התעשיינים ונציגיהם להפעיל לחץ על הממשלה ועל בנק ישראל לנקוט צעדים לחיזוק הדולר מול השקל, כדי לא לפגוע אנושות ביצוא הישראלי. לדבריהם, רק בשער חליפין של 4.25 שקלים לדולר יש ליצואנים הישראלים כושר תחרות מספיק מול יצרנים אחרים בעולם. לדברי היצואנים, הפגיעה ביצוא - שמהווה כ־40% מהתוצר המקומי הגולמי - פגעה באופן חמור גם בצמיחה במשק.

באפריל 2007 (חודש שבו היה שער הדולר הממוצע 4.06 שקלים) מינה אלי ישי, אז שר התמ"ת, את יו"ר מכון היצוא, דוד ארצי, לעמוד בראש ועדה מיוחדת לבחינת הדרכים לסייע ליצואנים בעקבות היחלשות שער החליפין. ועדת ארצי הגישה את המלצותיה בתוך חודש (שער הדולר הממוצע היה אז 4.00 שקלים), וישי הגיש לממשלה הצעת החלטה על בסיס ההמלצות. משרד האוצר התנגד להצעה, בטענה כי הסיוע לתעשיינים נעשה במסגרת הפעילות השוטפת של משרד התמ"ת, וכי ממילא לממשלה יכולת מועטה להשפיע על שער החליפין. למרות התנגדות האוצר, אישרה הממשלה בנובמבר 2007 (שער הדולר הממוצע -3.91 שקלים), חצי שנה לאחר שהוגשו, חלק מהמלצות ועדת ארצי. במשרד התמ"ת טוענים כי הצעת ההחלטה הוגשה כבר ביוני 2007 (שער הדולר הממוצע - 4.18 שקלים), אולם בשל התנגדות האוצר התעכב הדיון בה חודשים רבים.

עד שהצוות התחיל לעבוד

בתחילת ינואר 2008 יצאו בכירי במתקפה נגד מה שכונה "אי העשייה בנושא הדולר". במסיבת עיתונאים רבת משתתפים הגדיר אז נשיא התאחדות התעשיינים שרגא ברוש את המצב "אסון לאומי".

באותה החלטת ממשלה, מנובמבר 2007, הוחלט גם להקים צוות משותף למשרד התמ"ת והאוצר לצורך יישומה. בעוד משרד התמ"ת מינה שני נציגים לצוות כבר בדצמבר, הרי בדיון שהתקיים בוועדת הכספים ב־13 בפברואר 2008 - ארבעה חודשים אחרי החלטת הממשלה, כששער הדולר הממוצע כבר הגיע ל־3.60 שקלים - חשף מנכ"ל משרד התמ"ת אז, גבריאל מימון, כי אגף התקציבים במשרד האוצר טרם מינה את נציגיו לצוות המשותף. באותו הדיון, אגב, טענו נציגי התעשיינים כי נזקים בהיקף של 2.6 מיליארד שקל נגרמו ב־2007 בשל ירידת שער החליפין, ונציגי המלונאים טענו להפסד הכנסות של 225 מיליון שקל באותה התקופה ומאותה הסיבה.

רק אחרי התערבות ועדת הכספים ודרישת יו"ר הוועדה אז, סטס מיסז'ניקוב, לקדם את הנושא, מינה האוצר את נציגיו לצוות. בשלהי פברואר 2008 (שער הדולר הממוצע - 3.51 שקלים) המליץ הצוות המשותף להקצות למלחמה בנזקי ירידת שער הדולר 110 מיליון שקל על פני השנים 2008–2009.

ניצול נמוך של הקרן לסיוע

אולם גם לאחר שהצוות המשותף קיבל החלטות, חלו עיכובים רבים בהוצאתן אל הפועל. כך, למשל, משרד התמ"ת פרסם את ההוראות ליישום תוכנית הייעוץ ליצואנים בתחום הגנות מט"ח רק בספטמבר 2008 (שער הדולר הממוצע - 3.54 שקלים), חצי שנה לאחר החלטת הצוות. אבל זה עוד לא הכל: הוועדה לבחינת הבקשות שהוגשו לקרן הסיוע ליצואנים התכנסה רק בנובמבר 2008 (שער הדולר הממוצע - 3.89 שקלים), ובגלל הסמיכות לתום שנת הכספים - בפועל נוצלו בשנה זו רק 42 אלף שקל בתוכנית זו, שתקציבה השנתי המתוכנן היה 2 מיליון שקל.

החלטה אחרת של הצוות המשותף, להגדיל ב־70 מיליון שקל את הערבות הממשלתית בקרן לסיוע ליצואנים, תמוהה לנוכח מידת השימוש בקרן. מנגנון הפעולה של הקרן מזכיר את זה של הקרן לסיוע לעסקים קטנים בערבות מדינה: המדינה מעניקה ערבות של 70% להלוואות שניתנות במסגרת הקרן, בריבית של פריים פלוס 2.9%. עם זאת, בניגוד לקרן לעסקים קטנים, אחוזי הניצול בקרן לסיוע ליצואנים נמוכים במיוחד, ובין השנים 2008–2006 נוצלו רק 14% מערבויות המדינה שהוקצו לטובת פיקדון בקרן.

תנאי הקרן להענקת הלוואות הוגמשו מעט בעקבות החלטת הצוות המשותף, אולם שני הקריטריונים המרכזיים המקשים על נטילת ההלוואות — גובה הריבית ושיעור ערבות המדינה - לא שונו. בסופו של דבר, הגדלת הערבות בקרן לא סייעה ליצואנים כלל. בפועל, במחצית השנייה של 2008 אושרה רק בקשה אחת מתוך ארבע שהוגשו לקרן, וכמעט לא נעשה שימוש בכספים שהוקצו לה. בדצמבר 2008 שונה אופן הפעילות של הקרן, ומאז, לדברי האוצר, היא העמידה הלוואות בגובה 48 מיליון שקל, מתוך תקציב של 500 מיליון שקל.

דנים במי לתמוך

גם בתחום הסיוע במימון תערוכות בינלאומיות חלו עיכובים. הצוות החליט על תקצוב סיוע זה ב־30 מיליון שקל, שיועדו בעיקר ליצואנים מהפריפריה. ואולם, אף שההחלטה על כך התקבלה במרץ, רק שלושה חודשים לאחר מכן, ביוני 2008 (שער הדולר הממוצע - 3.36 שקלים), הורה מנכ"ל משרד התמ"ת למכון היצוא להפעיל את התוכנית. רק חודש לאחר מכן, ביולי (שער הדולר הממוצע - 3.37 שקלים), העניק החשב הכללי למכון היצוא פטור ממכרז הדרוש לשם הפעלת התוכנית.

גם לאחר מכן סבלה התוכנית מכמה עיכובים, שנגעו לשאלה אילו יצואנים ואילו מדינות יעד יקבלו תמיכה. תחילה הגדיר מכון היצוא את הודו, סין, יפן, רוסיה וברזיל כמדינות שיצואנים אליהן יזכו לתמיכה, אלא שבעקבות המשבר הכלכלי הוחלט להסיר מהרשימה את יפן ורוסיה. לאחר עיכובים רבים הושקה התוכנית לפני כחודשיים בלבד, ועל פי התמ"ת, עד כה נוצלו מתקציב זה 12 מיליון שקל, אך הצפי הוא כי מלוא הסכום ינוצל עד סוף השנה.

ארצי: נפנפו את ההמלצות

היום, כשנתיים לאחר שמינה אותו השר ישי להציג פתרונות למשבר הדולר, מסתכל דוד ארצי על הדולר הצונח פעם נוספת. "צריך להכריז על מצב חירום לאומי", הוא אומר. "ברור לי היום שאותם גורמים שמשחקים עם מטבע החוץ שלנו חזרו לארץ, כל אותם גורמים שהצלחנו להבריח לפני 8–6 חודשים. ציפינו להרגיש איזשהו שינוי לטובה במצב הכלכלי כבר ברבעון השני של השנה, אבל הנחת המוצא לזה היתה דולר יציב סביב רמה של 4.1 שקלים. הירידה הנוכחית פשוט מסכלת את היציאה מהמשבר. הפתרון היחיד הוא ליישם את מה שהמליצה הוועדה בזמנו, אבל הלך האוצר ונפנף את החלטת הממשלה בעניין. כמעט כל ההחלטות לא יושמו, בוודאי לא במלואן ובוודאי לא במסגרת תוכנית מסודרת.

"צריך להבין את הממדים", אומר ארצי. "הירידה ביצוא בינואר־אפריל עלתה לנו בביטולן של 40 אלף משרות. אם יתעורר כאן מישהו כשיזרמו הנתונים של יוני ויגיד שצריך ליישם את התוכנית - זה כבר יהיה מאוחר מדי".