הצעת חוק: הקמת מסלול אכיפה למלחמה בעברייני שוק ההון

כמות הכותרות שפורסמו לאחרונה וסיפרו על בכירים בחברות ציבוריות שהשתמשו במידע פנים או הריצו מניות, וקיבלו על כך עונשים מגוחכים או אף יצאו ללא עונש, מציירת מציאות מדאיגה של יכולת אכיפה רגולטורית מוגבלת למדי. על רקע מציאות זו יזם יו"ר רשות ני"ע פרופ' זוהר גושן הליך אכיפה חדש שאינו פלילי, הקורם בימים אלה עור וגידים בדמות תזכיר חוק שפרסם שר האוצר יובל שטייניץ כבר בערב ראש השנה.

"כיום אני יכול או לא לעשות כלום או לפתוח בהליכים פליליים", הסביר גושן ל"כלכליסט" את מורכבות המצב. "אם אני בוחר בלא לעשות כלום, יכול להיווצר מצב שמפרים יוצאים בלי שום סנקציה. לעומת זאת, אם אני בוחר בהליך הפלילי, אני בעצם מפחית מחשיבותו כי שופטים לא תמיד מבינים למה מקרה מסוים הוא מספיק חמור", הוא מוסיף.

גושן מבהיר כי "קיימת היום נכות משמעותית בפעילות הרשות - אין לנו יכולת להתאים הסנקציה למעשה". הוא נותן לדוגמא את המקרה הבא: "מתווך דירות מפתח תקווה ואחותו מריצים מניות, כלומר קונים ומוכרים זה לזה ומרוויחים 10,000 שקל. האם במקרה כזה אני יכול לשלוח חוקרים שיבדקו אותם שלושה חודשים? התשובה היא לא. אבל בזכות שינוי החוק אוכל מחר בבוקר לקחת אותם להליך מהיר, שיסתיים בתוך חודשים ספורים, ולהטיל עליהם קנס משמעותי".

וזהו בדיוק עיקר השינוי, שיתבצע לאחר שתזכיר החוק (שנוסח בשיתוף עם משרד המשפטים) יועבר להערות הציבור ולאחריהן יעלה לשלוש קריאות בכנסת ויאושר כחוק.

הורדת היסוד הנפשי

שלוש העבירות המרכזיות שעמן מתמודדת הרשות הן שימוש במידע פנים, תרמית בניירות ערך (דוגמת פרסום פרט מטעה בתשקיף) והרצת מניות. עד כה עמד בפני הרשות מנגנון האכיפה הפלילי, כאשר לצדו קיים הליך נוסף של הטלת קנסות כספיים אזרחיים בגין הפרות פשוטות של דיני ני"ע.

הבעיה העיקרית של ההליך הפלילי היא מורכבותו, שכן כדי להשיג הרשעה יש להוכיח יסוד נפשי של כוונה לבצע את העבירה. נוסף על כך, לרשות ולפרקליטת המדינה יש משאבים מוגבלים לביצוע מודיעין, חקירה וייצוג בבית משפט. וכך יצא שהפרות רבות לא זכו כלל לתגובה, אם מכיוון שהן לא חמורות מספיק כדי להצדיק הליך פלילי אטי ויקר, או אם בשל העובדה שלרשות ברור שהיא תתקשה להוכיח את היסוד הנפשי האמור.

מסיבות אלה יזם גושן מנגנון אכיפה מינהלי, המהווה את שביל הזהב בין ההליך הפלילי המסורבל לבין התעלמות מוחלטת. בסיטואציה שבה הרשות מקבלת מידע על ביצוע של עבירה של דיני ני"ע ועליה להחליט אם לפתוח בחקירה פלילית, ייפתח בפניה עם יישום שינוי החוק מסלול נוסף שיאפשר לה להסיט את האירוע מהמסלול הפלילי למינהלי, תוך הורדת היסוד הנפשי הנדרש להוכחה מכוונה לרשלנות בלבד.

בהליך המינהלי לא תודבק למפר אות הקין של המשפט הפלילי, יוטלו מגבלות לגבי ביצוע חיפוש אצל המפר והסנקציות שניתן להטיל על המפר בהליך זה מצומצמות יותר. עם זאת, ההתנהלות בהליך זה תהיה פשוטה יותר, כשהמפר לא יזכה בחלק מהזכויות העומדות לרשותו בהליך הפלילי, דוגמת זכות השתיקה או זכות האזהרה לפני החקירה.

"האכיפה המשלימה היא כלי דרמטי, שיאפשר לנו להחליט על מקרים לפי רמת הפליליות שלהם ורמת הראיות, שמקרים שבעבר לא יכולנו לתת להם טיפול מלא. כבר בשנה הראשונה יטופלו עשרות מקרים", אומר גושן.

כך, למשל, הוא מסביר "שבעבירות של שימוש במידע פנים, למשל, לפעמים יש עבריין עיקרי בחברה שמוציא את המידע החוצה, ואחר כך יש שורה של אנשים שקיבלו אותו. אם ניקח את כל האנשים האלה ונעמיד אותם לדין יחד זה לא ייגמר לעולם, בעוד שהאכיפה האזרחית תאפשר לקחת את העבריינים הפחות חשובים להליך אזרחי מהיר".

מכוח החוק החדש תקום ועדה מינהלית שתדון בהפרות החוק ובסמכותה יהיה להטיל קנסות בשיעור גבוה יותר מאלו הקיימים כיום, לדרוש תשלום פיצויים לנפגעי ההפרה ואף במקרים קיצוניים תוכל אף להתלות רישיון ייעוץ לתקופה של עד שלוש שנים.

נוסף על כך, לוועדה תהיה סמכות לאסור על העבריין לכהן כנושא משרה אם ביצע מעשה לא הולם שפגע במהימנותו.

החמרת הענישה הקיימת

בתזכיר החוק נכללת גם הצעה להחמיר משמעותית את רמת הענישה הקיימת כיום בהליך הפלילי. כך מוצע כי בגין שימוש במידע פנים ותרמית בני"ע ניתן יהיה להטיל על התאגיד קנס של 5 מיליון שקל (במקום מיליון שקל) בעוד שהקנס שיוטל על המפר עצמו יישאר בגובה של מיליון שקל.

על עבירת שימוש במידע פנים מוצע להטיל מאסר של שלוש שנים (במקום שנה) וקנסות שיעלו מ־400 אלף שקל ל־2.5 מיליון שקל לתאגיד.