פסח יסדר: מיהו הפקיד הכלכלי הכי חזק שאתם לא מכירים
ראובן פסח, הממונה על היטלי הסחר בתמ"ת, מחזיק בסמכויות להן אין כמעט אח ורע במגזר הציבורי. ברשות ההגבלים מוטרדים: "מונופולים משתמשים בו כדי לחסל את היבוא"
ראובן פסח הוא הפקיד הכי חזק שלא הכרתם. התואר שלו - הממונה על היטלי הסחר במשרד התמ"ת - הוא אפרורי למדי, אבל ממחלקה קטנה שבה שני כלכלנים ויועץ משפטי הוא מחזיק בסמכויות שאין להן כמעט אח ורע במגזר הציבורי.
תפקידו של פסח כולל, בין השאר, החלטות בעלות משמעות כספית אדירה, כאלה שיכולות להגדיר מחדש את יחסי הכוחות בתעשייה מסוימת לתקופה ממושכת. מעבר לזאת, ההחלטות שמקבל פסח - כלכלן בהכשרתו ואיש תמ"ת ותיק - עשויות להשפיע על המבנה התחרותי במשק, על היציבות הקואליציונית, ובמקרים מסוימים גם על יחסי הסחר של ישראל ואפילו על יחסי החוץ שלה.
הממונה על ההיטלים בתמ"ת - זו לא הגדרת תפקיד שהומצאה בישראל. בכל המדינות החברות בארגון הסחר העולמי WTO יש פונקציה דומה שמטרתה להגן על התעשייה המקומית, בעיקר מפני תחרות לא הוגנת. הכלי - הטלת מס על יבוא. בכל המקרים נתונה לבעל התפקיד הסמכות הבלעדית להטיל מסים זמניים. כדי להפוך את ההיטל לקבוע, בחלק מהמקרים הוא כפוף לוועדה, ובחלק אחר מהמקרים הוא כפוף ישירות לשר התמ"ת. בשום מקרה החלטותיו הזמניות אינן עוברות חקיקה מסודרת.
יש לממונה על ההיטלים שני כלים להגן על התעשייה המקומית - היטל היצף והיטל ביטחה. הראשון הוא מס על יבוא במחירי "רצפה" - מחירים הנמוכים ממחירי השוק של מדינת המקור. השני, היטל הביטחה, ניתן במקרה שצריך לסייע באופן נקודתי לתעשייה מקומית גם אם לא הוכח היצף.
כשבידי פקיד אחד, מוכשר ככל שיהיה, ניתנת היכולת להטיל מסים ללא בקרה, אפילו כאשר מדובר בתקופה קצובה (חצי שנה עד שנה), וכשמשמעות המסים הללו יכולה להגיע למאות מיליוני דולרים לצד זה או אחר, מתחילים גם הלחצים. השנה הם הגיעו לשיאם ופסח מצא את עצמו באופן כמעט תקדימי מוקד עלייה לרגל של תעשיינים שביקשו הגנה, ומצד שני תחת מתקפות אגרסיביות מכיוונם של יבואנים שפחדו מהמשמעויות של המיסוי החריף שאיים על הכנסתם.
רוצים היטל? צריך רק לבקש
"בחודשים האחרונים, על רקע המשבר הכלכלי, לא היתה כמעט נישה בתעשייה הישראלית שלא ביקשה אכסניה חמה אצל הממונה. יצרני הניילון הנצמד, הנייר החום, הפלדה, יריעות לאיטום, כוסות הנייר וקשתות הפלדה ביקשו היטל היצף. הבעיה היתה שרוב מי שביקש הגנה גם קיבל, כמעט ללא הבחנה", מספר יבואן של אחד המוצרים האלה שחש כי נפגע מ"פזיזות הממונה".
ליו"ר הוועדה המייעצת לשר התמ"ת בענייני היטלים, עו"ד ליפא מאיר, יש הסבר אחר ללחץ שנוצר סביב פסח: "הניסיון מלמד שבתקופות של משבר כלכלי גוברת השכיחות של מקרים שבהם יצרנים בחו"ל מייצאים את תוצרתם במחירי היצף, וזאת משום שנותרים בידם מלאי שהם אינם מצליחים להיפטר ממנו במדינתם".
שלוש הפניות המרכזיות לפסח השנה היו ממונופול הנייר נייר חדרה, מיצרנית הניילון הנצמד ספיר ומיצרני הפלדה חד אסף ויהודה פלדות. בשלושת המקרים הוא מצא כי התעשייה המקומית נפגעה והחליט למסות את היבוא. בכל המקרים שיקול דעתו ספג ביקורת חריפה, בכל מחזית אחרת.
בנושא הנייר תקפה אותו הממונה על הגבלים עסקיים רונית קן, שסברה כי אין זה ראוי לסייע באמצעות היטל למונופול דוגמת נייר חדרה. בעניין הניילון הנצמד תקפו אותו יבואני הניילון מטורקיה, שגייסו לצדם דיפלומטים מקומיים שהסבירו כי מיסוי ניילון מטורקיה יערער עד כדי חרם את יחסי המסחר עם טורקיה ואת יחסי החוץ בין המדינות. בעניין הפלדה היו אלה הקבלנים שגייסו לצדם את שר התמ"ת ואת שר האוצר שהורו לפסח לבדוק שוב את ממצאיו על רקע החשש כי יגרום באופן מלאכותי לעלייה במחירי הדירות. כמו כן, פסח הצליח לעורר עליו גם את חמת הממונים במשרד התמ"ת, שלא יכלו להישאר אדישים לביקורת שהוטחה מכל הכיוונים והחליטו לקצץ בסמכויותיו. הצעת חוק חדשה אמורה לקחת מהממונה על ההיטלים חלק מהסמכויות הנתונות לו כיום, ולהגביר את הפיקוח הציבורי עליו.
כשלים בהגדרת התפקיד
ראובן פסח נמצא בשנות ה־50 לחייו, כלכלן בהכשרתו. מאז שנת 2000 הוא מכהן כממונה על היטלי הסחר. הוא נחשב במשרד לאדם מקצועי ועקשן, לא שוויצר, כמעט סגפן. גם המבקרים הגדולים ביותר שלו וגם תומכיו מצביעים בדרך כלל על כשלים בהגדרת התפקיד יותר מאשר באישיות או במקצועיות של האיש עצמו.
"הממונה הוא איש אמיץ, הגון, כלכלן מהשורה הראשונה שרואה בעצמו שומר הסף של התעשייה המקומית, לא מפחד מאיש והולך אחר האמת הפנימית שלו", אמר השבוע ל"כלכליסט" תעשיין ותיק. "מדובר בפונקציה שקיימת בכל המדינות המפותחות, שהאמנות הבינלאומיות מכירות בלגיטימיות שלה, ורק בישראל, במקום לברך על הדאגה לתעשייה המקומית בוחרים להתקיף אדם אחד שבסך הכל עושה את עבודתו", הוסיף.
יבואן שנכווה מהיטל היצף שהטיל עליו הממונה רואה את הדברים קצת אחרת. "לפני כמה חודשים קיבלתי פנייה מהממונה שהודיע לי כי החליט לפתוח בחקירה נגד יבואנים מהמגזר שלי. קיבלנו רשימה ארוכה של דרישות למסמכים ומסרנו את כל המידע. אלא שאז גם ביקשנו פגישה עם הממונה כדי להסביר לו מדוע אנחנו לא חושבים שמתקיים יבוא בהיצף. אבל כאן כבר לא היה עם מי לדבר. הוא לא הסכים לפגוש אותנו, לא שמע בכלל את ההסברים שלנו שמדובר בהשפעות של המשבר הכלכלי ולא במחירים שוברי שוק, ומיהר להוציא החלטה בלי שיכולנו להגיב בכלל. נאלצנו לחכות לשימוע אצל הוועדה המייעצת לשר (שדנה בהחלטות הזמניות של הממונה ומחליטה אם לתת להן תוקף של קבע, נ"ס) ורק אז לראשונה הרגשנו שמוכנים להקשיב לנו. אבל בינתיים כבר הפקדנו ערובות ושילמנו מסים במשך חצי שנה בתוך הלחץ הכלכלי הכי חזק שהיה".
"הבעיה היא", מסביר גורם אחר בתעשייה, "שלאדם אחד נתונות כל הסמכויות. הוא מפרסם החלטות בלי לפרט את המספרים, לכאורה כדי לשמור על סודות מסחריים, אבל התוצאה היא שאנחנו לא יכולים להוכיח שהחישובים שלו מוטעים. בחודשים האחרונים ניסינו גם להסביר לו שמשבר כלכלי יכול לייצר יבוא במחירים נמוכים בלי שמדובר בהיצף אסור, אבל הוא לא רצה להקשיב. מעבר לזה הוא לא מביא בחשבון בכלל את המשמעויות הרחבות הנובעות מההחלטות שלו - את נושא יחסי הסחר, את המצב הבינלאומי של ישראל. בשיא המשבר עם טורקיה הוא מסוגל לקבל החלטה שתהיה הגפרור שיבעיר חבית נפץ, ולהסביר ששקל את השיקולים שהחוק מורה לו וששום דבר אחר לא מעניין אותו".
"זו ממש מלחמת דת בדת"
עם המבקרים הגדולים של הממונה נמצאת רשות ההגבלים העסקיים. לדברי גורמים ברשות, נוצרה פרקטיקה שבמסגרתה גופים בעלי כוח יכולים לפנות לממונה, להגיש תלונות והסברים מינימליים ולקבל הגנות יחסית בקלות. הם רומזים למקרה של נייר חדרה. החברה שנחשבת מונופול זכתה בהיטל זמני מצד הממונה. הוועדה המייעצת לשר החליטה לאחרונה להפוך את ההיטל קבוע לגבי ארבע מדינות באיחוד האירופי שלגביהן הוכח יבוא בהיצף. במקביל מבקשת נייר חדרה גם היטל על נייר הדפוס הלבן, בקשה שאותה בוחן הממונה בימים אלה למורת רוחה של רשות ההגבלים. לדברי הרשות, לא יכול להיות שגופים מונופוליסטיים או גופים חזקים אחרים, ישתמשו בגוף ממלכתי בצורה כמעט מניפולטיבית כדי להגביר את כוחם המונופוליסטי בשוק ולהוריד מסדר היום תחרות מצד יבואנים. לממונה על ההיטלים אין כלים כלכליים לבדוק לעומק את השווקים הללו ולשקול את כל השיקולים כדי להותיר בישראל מקסימום של זירה תחרותית.
לדברי גורם אחר במשרד התמ"ת, הבעיה היא לא בפרסונה ששמה ראובן פסח, אלא בראייה כלכלית שונה של המציאות. "מה שקורה כאן זו ממש מלחמת דת בדת: מצד אחד, משרד האוצר והממונה על הגבלים עסקיים מתנגדים לכל היטל ולכל התערבות בשוק החופשי מעצם זה שקוראים להם התערבות. ומצד שני, הממונה על ההיטלים, שהוא תפקיד שנוצר בהגדרה כדי לעזור לתעשייה המקומית, ולכן הנחת היסוד שלו כמעט בכל המקרים היא שהתעשייה המקומית נפגעה, מה שגורר באופן אוטומטי היטל".
עו"ד אביגדור שדות, מומחה בתחום ההיטלים, מסכם את הבעייתיות בתפקיד: "אם רוצים לבצע ניתוח כלכלי מעמיק צריך להקדיש לזה לפחות שנה. בינתיים החוק נותן לממונה אפשרות לתת סעד ביניים וכאן מתעוררות שתי בעיות. הראשונה: הממונה יכול להחליט לבד על היטל זמני, מה שבדרך כלל קורה, והשנייה היא שקיים חיסיון על הנתונים הכלכליים שנמסרים לממונה, כך שאני, כמי שמייצג לקוחות, לא חשוף אליהם ולא יכול לערער על הממצאים הכלכליים של הבדיקה. כל מה שנותר לעשות זה לבוא לוועדה המייעצת לשר אחרי שכבר יש היטל זמני ולהתמקד בטיעונים משפטיים.
לדברי שדות, "כל הממונים עד היום היו פרו התעשייה המקומית ונטו לסייע לה. כמו כן, כל הממונים, לרבות הממונה הנוכחי, היו גורמים מקצועיים עם יכולת ניתוח ברמה גבוהה מאוד ולכן ידעו לעשות את האיזון הנכון בין הרצון להגן על התעשייה לבין הצרכים האמיתיים של השוק. עם זאת, צריך לבחון אם לממונה יש היום מספיק משאבים פיזיים להקדיש לבדיקות הללו, ומספיק להסתכל על גודל המחלקות המקבילות בעולם כדי להבין שכוח האדם העומד לרשותו והתקציבים כנראה לא מספיקים".
החוק החדש - פתח לסחטנות פוליטית
כדי להתמודד עם חלק מהבעיות הללו, ובעיקר עם יכולת הממונה להטיל היטל זמני ללא היוועצות, החליטו לאחרונה במשרד התמ"ת לשנות את החוק הרלבנטי ולקבוע כי בכל מקרה, גם בהחלטות זמניות, יהיה הממונה חייב להיוועץ ביו"ר הוועדה המייעצת לשר או בשר עצמו. אלא שגם הצעת החוק הזאת גוררת ביקורת בתעשייה, ובעיקר מצד כאלה החוששים שהכפפת הממונה לשר במקרה של היטל ביטחה תיתן פתח לשיקולים פוליטיים ולאו דווקא לשיקולים כלכליים טהורים.
גורם משפטי שמתנגד להצעת החוק אומר: "אסור להותיר את הסמכות בידי גורמים פוליטיים כי אז הסכנה היא שההחלטות גם כן יהיו פוליטיות ולא כלכליות טהורות". גם היום יש לשרים יכולת התערבות אבל בדרך כלל הם מקבלים את חוות דעת הגורמים המקצועיים והחשש הוא שזה איזון שיופר. לדבריו, דוגמה לסכנה הפוליטית ניתן ללמוד ממקרה בעבר "בסוף שנות התשעים ביקשו יצרניות הברזל היטל על ברזל מצולע לבניין, המיובא מאיטליה במחירי היצף. שר האוצר אז, יעקב נאמן, התנגד להטלת ההיטל. בשל מחלוקת בין משרד התמ"ת לבין משרד האוצר הועבר העניין להכרעת הממשלה. לבסוף, מי שהכריע היה ראש הממשלה אז והיום בנימין נתניהו, שתמך בהיטל אך תחם אותו לתקופה של תשעה חודשים בלבד".
לדברי עו"ד שלמה נס, סגן יו"ר הוועדה המייעצת לשר התמ"ת בנושא ההיטלים וחבר ועדה מאז 1991, "ברמה הציבורית יש הצדקה להכפיף את הממונה לגורם נוסף גם בהחלטות ביניים, אף על פי שזה מסרבל קצת את ההליכים. וזה לא חלילה משום שהממונה לא בסדר, אלא משום שהשיח הציבורי דורש זאת ומכיוון שהוועדה עובדת באופן מאוד יעיל".
חברו של שלמה נס לוועדה המייעצת והיו"ר שלה, עו"ד ליפא מאיר, סבור שהוועדה שבראשה הוא עומד דווקא לא צריכה להתערב בהיטלים זמניים. "מדובר בשלב שבו בידי הממונה ראיות לכאורה בלבד, לפני שנשמעו נימוקי הצדדים המעורבים. כיוון שזהו שלב התחלתי, אני סבור שאין מקום בשלב זה למעורבות של הוועדה". לדבריו, בהמשך הוועדה נכנסת לכלל השיקולים הרחבים, להסכמי הסחר, ליחסי החוץ של המדינה ועוד. ליפא מאיר גם סבור שיש להותיר את ממצאי הממונה חסויים לציבור: "הממונה חושף בפני הוועדה את כל הנתונים, לרבות אלה החסויים מתוקף היותם סוד מסחרי. השמירה על החיסיון המסחרי מיועדת לאפשר למפעלים המקומיים להגיש תלונות לממונה ללא חשש".
תגובת משרד התמ"ת: "שיקולי הממונה הם לפי חוק, לא פחות ולא יותר"
- הטלת היטל נעשית רק לאחר שהממונה על היטלי סחר מבצע חקירה כלכלית ובודק את התקיימות התנאים הקבועים בחוק הישראלי ובאמנות ה־WTO להטלת ההיטל. ההיטל עצמו מוטל לבסוף על ידי שר התמ"ת, באישור שר האוצר וועדת הכספים של הכנסת. במקרה של היצף וסובסידיה ישנה גם ועדה מייעצת שהינה ועדה ציבורית, המקבלת את ממצאי חקירת הממונה, מקיימת שימוע פומבי ומעבירה לשר את מסקנותיה והמלצותיה.
- הליך החקירה הינו ארוך, כשנה עד שנה וחצי, בין היתר בשל הצורך לתת זכות טיעון לכל הגורמים בעלי העניין, ובשל הצורך באיסוף חומר רב ובעיבודו. לפיכך, בהתאם לאמנות ה־WTO וכנהוג במדינות אחרות, מוטלת במקרה הצורך ערובה זמנית להגנה על התעשייה המקומית בתקופת החקירה.
- כיום ההחלטה אם להטיל ערובה זמנית היא בידי הממונה על היטלי סחר. לפי הצעת החוק, הטלת ערובה זמנית תערב גורם נוסף. הצעת החוק היא בשלב של מו"מ מול האוצר המתנגד לאחד הסעיפים המוצעים שם, והקובע לוח זמנים להחלטת שר האוצר אם לאשר הטלת היטל.
- עם הגידול הניכר במספר התלונות מתקשה הצוות המוקטן לטפל בכולן כראוי ולפי הקריטריונים הקבועים בחוק ובאמנת ה־WTO.
- החוק הישראלי, בעקבות אמנת ה־WTO, מפרט את השיקולים שעל הממונה על היטלי סחר לשקול, והוא שוקל את השיקולים האלה, לא יותר ולא פחות.
- משבר כלכלי אינו מהווה הכשר לביצוע היצף או סובסידיה ודווקא בתקופות של משבר כלכלי זקוקה התעשייה המקומית להגנה.
- היטלי סחר לא נועדו -ולא משמשים - לעצירת יבוא, בוודאי שלא יבוא תחרותי. היטלי סחר נועדו בעיקר למקרים של תחרות לא הוגנת.
- כל גורם בעל עניין בחקירת היצף רשאי להגיש טענות ונתונים לממונה על היטלי סחר. אף שאין הממונה חייב להיפגש עם כל גורם שמבקש זאת, בפועל נענה הממונה לבקשות שכאלה, ונפגש עם גורמים מעוניינים ועורכי דינם, וטענה של סירוב לפגישה הינה שקרית.
- הגורמים המעורבים בחקירת הממונה נדרשים להגיש לממונה נתונים רבים, הכוללים את קודש הקודשים של כל גורם מסחרי. נתונים אלה חסויים לפי החוק ואמנת ה־WTO, והממונה שומר על חיסיונם, כנהוג גם במדינות העולם.
10 תגובות לכתיבת תגובה