עושים זהב מזבל: הסיפור המסריח של מכרזי פינוי אשפה

איסוף זבל הוא אחד השירותים העירוניים הבסיסיים ביותר. בשנתיים האחרונות החלו מספר רשויות מקומיות לנהוג בשיטת מכרזים חדשה, שבמסגרתה מנפה העירייה הצעות נמוכות מדי, מרגיזה את הקבלנים. חלקם טוענים שמדובר במשחק מכור, וחלק אחר טוען שמדובר במשחק בעל חוקים לא הגיוניים בעליל.

ענף הזבל מגלגל מאות מיליוני שקלים בשנה, כשכספי הארנונה של התושבים מועברים לתשלום לקבלנים פרטיים. העירייה מתקשרת עם הקבלן באמצעות חוזה לתקופה מסוימת, לרוב שלוש עד חמש שנים. מדובר בשוק קטן - כ־30 קבלנים בסך הכל, מתוכם ארבעה גדולים: חברת מפעת שבבעלות ציון בדש וחיים דבי, חברת חן המקום שבבעלות דוד פרנקו, קרן כרפיס שבבעלות דוד כרפיס וחברת יראב שבבעלות ואוליה ישראל.

התקשרות עם גורם פרטי מחויבת, מטבע הדברים, בפרסום מכרז. לשם כך, הרשויות מתקשרות עם יועצי תברואה שמסייעים לרשות לנסח את תנאי המכרז - ובעיקר לאמוד את גובה התשלום הראוי לעבודה המבוקשת. בישראל עובדים חמישה יועצי תברואה בולטים עם הרשויות המקומיות: יוסי סבג, אבשלום לוי, יוסי סלומון, יוסי פורטל ויצחק גיל.

בניגוד למוסדות ציבוריים אחרים, כמו החשב הכללי או נציבות המדינה, תנאי המכרז אינם זהים בכל רשות. לכל רשות יש את החופש לבחור באיזו שיטה ובאיזה תנאים יפורסם המכרז.

100 אלף שקל יותר

היועצים נוהגים לבחור באחד משלושה סוגי מכרזים. הראשון הוא מכרז גלוי, שבמסגרתו נערך אומדן לסוג העבודה המבוקשת. המחיר המקסימלי גלוי וחשוף לכולם, וכל אחד מהמשתתפים במכרז מתבקש לתת הנחה. המועמד שהציע את המחיר הטוב ביותר ועומד בכל התנאים הנלווים למכרז יזכה בו. דוגמה לרשות שאימצה את המכרז הגלוי היא עיריית באר שבע. גם החברה למשק וכלכלה (משכ"ל), החברה הכלכלית של השלטון המקומי, נוהגת לערוך מכרזים גלויים.

השיטה השנייה נחשבת למקובלת מכולן, והיא מכרז פתוח שבו אין גבול למתן הנחה כמו גם שאין מחיר מקסימום כמו בשיטה הראשונה. העירייה מפרטת את העבודה המבוקשת, והקבלן נדרש לתת הצעת מחיר. במקרה הזה עלות העבודה אמנם אינה ידועה, אך השיטה מבטיחה שהמחיר הנמוך ביותר יזכה.

השיטה השלישית, המעוררת את זעמם של הקבלנים, החלה להיות נפוצה בשנתיים האחרונות. בשיטה זו, המכונה "20–20", הרשות ויועץ התברואה שהיא שוכרת לטובת כינון מכרזים אלה מחשבים את אומדן עלות העבודה המבוקשת אך היא נשמרת בסוד. הקבלנים המשתתפים במכרז מתבקשים לתת הצעת מחיר, כשהצעות הנמוכות או היקרות ביותר מ־20% מאומדן העיריה נפסלות. מאחר שאסור לסטות מקו ה־20%, הקבלנים בעצם נדרשים לנסות לקלוע לאומדן העירייה.

לכאורה, שיטת זו נועדה למנוע מצב שבו חברה תתחרה במחירי הפסד ולא תוכל לעמוד בהתחייבויותיה. אולם בדיקת "כלכליסט" מגלה כי אומדן המחירים של הרשויות היה גבוה יותר מהמחירים הריאליים במשק לעבודה המבוקשת, לעתים ב־20%–30%. עוד התגלה כי הקבלנים הזוכים במכרזים קולעים למחירי המינימום של האומדן הסמוי בדיוק של אגורות בודדות. הנטל, כמובן, נופל על חשבון משלם המסים.

מי שבחרו לאמץ את שיטת ה־20–20 עד כה אלו הרשויות המקומיות שדרות, בני ברק, עכו, בית אריה וגני תקווה. כך, למשל, באוגוסט 2008 פרסמה עיריית בני ברק מכרז לפינוי האשפה בעיר בשווי המוערך במיליוני שקלים. לצורך המכרז התקשרה העירייה עם יועץ התברואה יוסי סבג. למכרז ניגשו ארבע חברות, כשמי שזכתה בסופו של דבר היא חברת חן המקום. בדיקת "כלכליסט" מגלה כי האומדן החודשי של העירייה עומד על 267 אלף שקל, מחיר הגבוה ביותר מ־100 אלף שקל מהאומדן החודשי של החברה למשק וכלכלה. ההצעה הזוכה רחוקה במאות שקלים בלבד ממחיר המינימום שקבעה העירייה - 214 אלף שקל.

הדמיון בין מחירי הזכיה לבין מחירי המנימום במכרזי האשפה, לפי שיטת "20-20"

אשפה מנופחת בלוד

גם שדרות נעזרה בשירותיו של יוסי סבג, ובאפריל 2008 פרסמה מכרז. חברת חן המקום, שפועלת בעיר מה שנים, זכתה גם כאן במכרז. ההצעה שהגישה קלעה לאומדן העירייה, הגבוה ב־90 אלף שקל מאומדן משכ"ל. מבדיקת "כלכליסט" עולה כי אם שדרות היתה בוחרת לצאת במכרז באמצעות המשכ"ל, היא היתה יכולה לחסוך לפחות 2 מיליון שקל בחמש שנים.

בספטמבר האחרון פרסמה המועצה המקומית גני תקווה מכרז לפינוי הזבל. גם היא התקשרה עם סבג, ולמכרז ניגשו שבע חברות. שתיים מהן זכו - מססה ומאיה, שתיהן מעניקות שירותים למועצת גני תקווה בשנים האחרונות. זמן קצר לאחר פרסום התוצאות הודיעה בהפתעה המועצה על ביטול המכרז, והורתה על קיום מכרז חדש, שבו זכתה חברת מאיה. סבג פוטר.

במועצה המקומית גני תקווה העדיפו לא להתייחס לנסיבות פיטוריו. סבג עצמו מסר בתגובה כי "היו חשדות בגני תקווה שהאומדן דלף. כשפתחו את מעטפות המכרז, ראינו שהאגף האחראי עשה טעויות בתנאים הטכניים ולכן הוחלט לעצור את תהליך המכרז ולפרסם מכרז חדש. היה שם חשד כזה או אחר שמישהו קיבל או לא קיבל... למעשה, פרסמו מכרז שהיא אותה הגברת בשינוי אדרת". בעניין הפסקת עבודתו מסר: "הם לא היו צריכים אותי יותר".

תגובת הרשויות "לא רוצות לשלם עמלה" הרשויות מנמקות את שיטת הבחירה החדשה במכרז לאיסוף הזבל: "דרך לשמור על האינטרסים של העירייה" רויטל חובללכתבה המלאה

במכרז פינוי האשפה שנקבע בייעוצו של סבג עמד האומדן לפינוי על 34.7 שקל לבית, כאשר מחיר המינימום עמד על 27.76 שקל. החברה שזכתה במכרז זה, מססה, הציעה 27.8 שקל. אומדן פינוי הגזם שקבעה המועצה נקבע על 22.7 שקל לבית והמינימום עמד על 18.16. מססה זכתה גם כאן, עם הצעה היקרה ב־2 אגורות מהמינימום - 18.18 שקל לבית. אומדן פינוי האשפה הטמונה בקרקע עמד על 170.07 שקל לבית אב, ואילו המינימום עמד על 136.56 שקל. מאיה, החברה הזוכה, הציעה 137 שקל לבית, 44 אגורות בלבד מעל למחיר המינימום. בחישוב של ביצוע התאמות בין מכרזי פינוי האשפה, עולה כי הפער בין המכרז הישן, בייעוצו של סבג, למכרז החדש עומד על 72,243 שקל לחודש.

ענף הזבל מגלגל מאות מיליוני שקלים בשנה | צילום: צביקה טישלר

יש דרכים לעקוף את שיטת "20—20"

כעת עומד בפתח קרב נוסף: מכרז הזבל בלוד, שגם אותו גיבש סבג. אתמול היו אמורים הקבלנים להגיש את הצעותיהם. אחת החברות הפועלות בתחום הגישה עתירה מינהלית ביום חמישי נגד עיריית לוד בעניין המכרז שפורסם שתוצאותיו. בית המשפט הורה לעירייה שלא לפתוח את המעטפות שיוגשו. כתוצאה מכך העירייה תחליט כנראה לדחות את מועד הגשת ההצעות.

המכרז של לוד אמנם לא פורסם בשיטת ה־20–20, אבל מקריאה מעמיקה בו מתגלות דרישות בעייתיות. כך, למשל, דורש המכרז להעביר את האשפה למתקן לטיפול באשפה ביתית לצורכי מיחזור ברדיוס של 18 ק"מ בלבד ממרכז העיר. הקבלן היחיד שעונה על קריטריון זה הוא חן המקום. הקבלנים האחרים יכולים אמנם להתקשר עם חן המקום, אולם על ידי כך הם למעשה תלויים בנכונותו, מה שעשוי להשפיע על המחיר. זאת אף שישנם מתקנים נוספים שממחזרים אשפה, כמו אתר חיריה. יתרה מזאת, סעיף אחר דורש שמגיש ההצעה יהיה בעל ניסיון בטיפול במתקנים לטיפול בפסולת לצורכי מיחזור. זאת אף שעניינו של המכרז הוא בכלל פינוי אשפה.

כמו כן מצוינים במכרז נתונים מוגזמים על האשפה בלוד. כך, למשל, כמות הפסולת מוערכת ב־4,000 טונות לחודש, זאת אף שעל פי נתוני הלמ"ס לשנת 2009 הכמות הפסולת בעיר לא אמורה לעלות על 3,400 טונות לחודש.

סבג מסר בעניין זה כי "לשיטתי יכולות לגשת למכרז לפחות 10 חברות במשק. לגבי המגבלה של ה־18 ק"מ, החלטנו לשנות אותה ולהרחיב ל־25 ק"מ".

סבג מסביר מדוע בלוד לא בחרו בשיטת "20־20", בניגוד לערים אחרות להן יעץ. "הם רצו ללכת בשיטת ה־20-20. אני המלצתי לגזבר שלא כדאי כי 20-20 יביא אותם לרמה מסוימת של מחיר בוודאות. שיטת 20-20 זאת השיטה הכי טובה לקבל מה שרוצים. אבל בשיטה הזאת יש סכנה שהאומדן יודלף. מה שלא עושים, יש לזות שפתיים תמיד. אני מאוד מקפיד לערוך ישיבת אומדן בסמוך לסגירת המכרז. הבעיה הגדולה בשיטה הזאת היא לזות שפתיים, חד משמעית. אבל זאת השיטה הכי טובה. כשקבלן נותן הצעת מחיר ומפסיד כסף על פניו, זה בא לידי ביטוי בשירות. אף אחד יכול לפקח על היקפים כאלה ברשויות. אין שיטה מושלמת".

סבג מסביר מדוע בעצם צריכים להגביל ולתחום את המכרז, ומי בסופו של דבר מקבל את ההחלטה ובוחר בשיטת המכרז. "את הדברים אני מעמיד מול העירייה ואומר להם. הם צריכים לבחור. זה עמד בפני בית המשפט עשרות פעמים. אם השאלות שלך מרמזות לכך שמכוונים לקבלנים כאלה ואחרים, אני יכול להגיד ברמת וודאות שכמעט וזה לא קיים. אולי זה קיים בשוליים. זה אולי נראה לפעמים דומה, אבל זה לא כך עובד. אין פה מאפיה ואין פה קומבינות או העדפה של קבלן כזה או אחר. יש לפעמים יתרון של קבלן שמכיר את המקום".

"רוצות לחסוך עמלה"

הקבלנים, מצדם, זועמים על שיטת ה־20–20, וחלקם אף הגישו עתירות מינהליות, אשר חלקן עוד מתבררות בימים אלה. "השיטה מביאה פתח לשחיתות", אומר קבלן גדול בענף. "פרט לכך, מי קבע שדווקא 21% מתחת לאומדן זה לא סביר ואילו 19% דווקא כן?".

"הרשויות מעדיפות לא לפנות למשכ"ל כי הן רוצות לחסוך את עמלת התיווך שהן צריכות לשלם למשכ"ל בגובה של 6%", טוען ציון בדש, בעלי מפעת. "התוצאה היא ניפוח אומדנים".

קבלן אחר מוסיף כי הרשויות מסתמכות רק על אומדן היועץ, ולא משוות אותו לאומדן משכ"ל, שיכול לתת פרספקטיבה לעלות הריאלית של העבודה. גורם בענף מנסה להסביר מדוע הרשויות מעדיפות לצאת במכרזים שמגבילים את אחוזי ההנחה. "הן טוענות לחשש מאי־עמידת הזוכות במחויבותיהן, אבל התשובה לכך יכולה להיות ערבויות גבוהות מאוד". נוסף על כך, הוא מציין אפשרות להקים ועדת שימוע בוועדת מכרזים, כך שכל הצעה יכולה להיות נידונה בחשאיות מלאה, ובמסגרתה הקבלן יפרט את חישוביו. "היה והמועצה רואה בהסבריו כלא מספקים - אין בעיה, הוא ייפסל מהמכרז", מוסיף הגורם.

ואילו פעיל בענף טוען: "ההפרש בין ההצעות דרך סבג להצעות דרך משכ"ל לא הגיוניות בעליל. מדובר בבזבוז כספי התושבים ברשויות המקומיות העניות, אותן רשויות שנמצאות תחת חשב מלווה, שמתדפקות על משרדי האוצר לקבל תקציבים כדי להחיות את קופותיהן המתרוקנות".

המשכ"ל: "לערים אין חובה לעבוד איתנו"

מהמרכז לשלטון מקומי נמסר כי "הרשויות המקומיות מתנהלות על פי דיני המכרזים ומחויבות במכרז פומבי. במסגרת המדיניות החדשה שהנהיג יו"ר מרכז השלטון המקומי תונהג מדיניות של אחידות מכרזים לרבות מכרזים בנושא איסוף אשפה. הרשות המקומית מקפידה על שקיפות וחוקיות המכרז שאינם מאפשרים ניפוח של אומדן זה. כל אמירה אחרת היא אמירה פופוליסטית שאין לה כל אחיזה במציאות".