מבקר המדינה: חוסר שיתוף פעולה בין אגף שוק ההון באוצר לרשות ני"ע

המאבק בין רשות ני"ע לבין אגף הפיקוח על שוק ההון, הביטוח והחיסכון באוצר בנושא ועדת חודק, נחשף במלוא חריפותו בדו"ח המבקר. הוועדה הוקמה על ידי האוצר כדי לקבוע פרמטרים להשקעת גופים פנסיונים באג"ח קונצרניות.

לכתבות נוספות מדו"ח מבקר המדינה 2010 לחצו כאן

הדו"ח מבקר בחריפות את אגף הפיקוח על כך שבועדת חודק לא השתתפו נציגי רשות ני"ע. כך, למשל, מסקירת הפרוטוקולים של דיוני הוועדה עולה כי היא טיפלה גם בתפקידי נאמן האג"ח וחובותיו, למרות שרשות ני"ע מטפלת אף היא בנושא, כך שנוצרה כפילות מיותרת.

עוד מזכיר המבקר כי חלק מחברי ועדת חודק הביעו לפרוטוקול את מורת רוחם מאי ייצוגה של הוועדה ברשות. בתגובה לטענת המבקר השיב אגף הפיקוח כי למרות שלא היה שיתוף פורמלי של הרשות, האגף עדכן את הרשות בדבר התקדמות בגיבוש דו"ח הועדה והתקיים דיון מקצועי עם הרשות שבעקבותיו חלק מן ההמלצות שונו או נמחקו כליל. המבקר סבר כי היה חשוב שעמדת הרשות תושמע במהלך דיוני הוועדה ולא רק בדיעבד.

ניגודי עניינים בועדת חודק

מבקר המדינה מתייחס בחומרה רבה לנציגים שהרכיבו את ועדת חודק שנועדה לגבש פרמטרים להשקעות גופים מוסדיים בשוק האג"ח הקונצרני. לפי המבקר, הממונה על שוק ההון דאז שמינה את הועדה, ידין ענתבי, לא דאג לקביעת הסדר למניעת ניגודי עניינים, שבמסגרתו היה אמור כל חבר בוועדה לחשוף את העניין האישי שלו בנוגע לסוגיות הנידונות בה. בין חברי הוועדה היו נציגים משוק ההון שיש להם עניין ממשי במסקנותיה, כמו ענת לוין, משנה למנכ"ל חברת הביטוח מגדל ומנהלת ההשקעות הראשית, גילי כהן, מנהל השקעות ראשי של בית ההשקעות אקסלנס ודן אבנון, בעל חברת הנאמנות הרמטיק.

מדו"ח המבקר עולה ביקורת נוספת ביחס לסוגיית מתן האשראים מצד הגופים המוסדיים לתאגידים, שטופלה במסגרת ועדת חודק. לדעת המבקר היה על אגף שוק ההון לבדוק בשלב מוקדם יותר את תנאי הנפקות האג"ח שנעדרים מהם תניות חוזיות, אמות מידה פיננסיות ובטוחות. המבקר סבור כי על האגף היה לפרסם עוד בעיצומו של המשבר הפיננסי חוזר שיגרום לגופים המוסדיים להערך ארגונית ולהתמודד עם הבעיות בשוק האג"ח.

המבקר מתייחס גם לחשיבות של הגדרת מדיניות השקעה ומסלולי השקעה בתחום החיסכון הפנסיוני. לפני כשנה ולאחר פרוץ המשבר הפיננסי, העלה אגף הפיקוח יוזמה שקורמת בימים אלו עור וגידים להפוך את רמת החשיפה לסיכון בחיסכון הפנסיוני כתלוי גיל בראי שיטת "המודל הצ'ילאיני" (הורדת רמת הסיכון עם העלייה בגיל החוסך).

לטענת המבקר, לאגף שוק ההון היו נתונים זמינים בנושא גם טרם פרוץ המשבר, אך הוא לא טיפל בצורה מספקת לפני המשבר בריכוז הגבוה של כספי החוסכים במסלוליים הכללים ומוטי המניות. המבקר מודה כי בעקבות המשבר החל האגף לנקוט פעולות של ממש להסדרת העניין ולתיקון הכשלים. הגם שבאגף הסבירו בתגובה שהם התחילו לטפל בנושא עוד טרם פרוץ המשבר, לדעת מבקר המדינה כחלק מאחריותו של האגף להגן על החוסכים מצופה ממנו שינקוט יוזמה פעילה לטיפול בנושאים בהם הוא מזהה כשלים או סכנות.

משרד האוצר מתעכב בחינוך הציבור לחיסכון פנסיוני

מבקר המדינה מפנה את תשומת ליבנו לפרק ז' בחוק הגברת התחרות וצמצום הריכוזיות בשוק ההון. שם נכתב כי תקום קרן ממשלתית שמטרה לקדם את החינוך הפיננסי בישראל. במענה לפניית משרד המבקר, אמר אגף שוק ההון שהקרן אינה פועלת בשל העדר תקציב. מאגף התקציבים נמסר באופן מעורר תהיות למדי כי מעולם לא הועברה לו בקשה מצד כל גורם שהוא לתקציב עבור קרן כזו. המבקר מדגיש כי משנקבע בחקיקה על הקמת קרן היה על משרד האוצר לנקוט צעדים להפעלתה,בייחוד כאשר הציבור חסר כלים וידע שמסייע לו לנצל בצורה מושכלת את אפשרויות הבחירה שניתנו לו בתחום החיסכון הפנסיוני.

ממצא מרתק נוסף שעולה מדו"ח המבקר קשור ליכולת הבקרה של אגף הפיקוח על הנכסים שבהם משקיעים הגופים הפנסיונים את כספי החוסכים. המבקר מצא שאגף שוק ההון בודק רק באופן חלק את עמידת הגופים הפנסיונים במגבלות ההשקעה הקבועות בחוק, וכן את עמידתן של קופות וקרנות שהגדירו מראש מסלולי השקעה במדיניות שעליה הצהירו. 

המפקח הורה כי החל מ-2010 יידרשו הגופים המוסדיים לחשוף מראש את מדיניות ההשקעה שלהם לשנה הקרובה בפילוח למניות, אג"ח וכו'. מדו"ח המבקר עולה כי יכולת האכיפה של הפיקוח על העמידה בנהלים אלו מוגבלת. המבקר מוסיף כי חשוב שאגף הפיקוח ימצא דרכים לבצע בקרה על מדיניות ההשקעה של הגופים מעבר לבדיקה החודשית הקיימת כיום.

תגמול מנהלי ההשקעות

הדו"ח מבקר גם את אגף שוק ההון שלא עשה כל פעולה לבחינת הקשר שבין הגברת התחרות בשוק ההון, בין מבנה הסדרי התגמול בגופים המוסדיים ובין מידת הסיכון שבשהשקעותיהם. עוד נטען כי אגף שוק ההון לא אסף באופן שיטתי מידע מבוסס על הסדרי תגמול הנהוגים בגופים המוסדיים בארץ כדי לבדוק אם הם מעודדי נטילת סיכונים בניהול כספי החוסכים, למרות שהוא מוסמך לדרוש מהגופים המוסדיים מידע בנושא.

כך, למשל, בדו"ח מצוין כי אריק פרץ, ששימש עד לאחרונה כסגן בכיר לממונה, הודה בעצמו בשיחה עם המבקר כי לדיונים עם מנהלי הגופים המוסדיים לא היה כל תיעוד. כמו כן בידי האגף לא נמצאו דוגמאות ספציפיות של חוזי עבודה שנחתמו עם מנהלי השקעות ונושאי משרה בגופים המוסדיים.

המבקר לא מתעלם מעובדת פרסומה של טיוטת חוזר של הממונה על שוק ההון מיוני 2009 ביחס להסדרי התגמול בגופים המוסדיים, אך מציין כי עבודת המטה שנעשתה לקראת הוצאתה לא תועדה כנדרש ולא נאסף די מידע לשם קבלת החלטות מושכלות בנושא. גם מתוכן הטיוטה לא מרוצה המבקר. "בחינת הטיוטה מעלה שהוראותיה מנוסחות באופן כללי ועמום, מסתפקות בקביעת עקרונות להתנהגות הגופים המוסדיים ומאפשרת טווח רחב של פרשנות", נכתב.

המבקר סבור כי יש לדאוג לכך שההנחיות יהיו ברורות, אפקטיביות וישימות כדי להבטיח שאגף שוק ההון יוכל לפקח על קיומן.