ניתוח "כלכליסט": בואו נחוקק

לפני כחצי שנה הושבעה עינת וילף כחברת כנסת חדשה מטעם מפלגת העבודה. אף שבעבר התמקדה וילף במערכת החינוך והיתה עמיתת מחקר במכון לתכנון מדיניות העם היהודי, בשבוע שעבר פנתה במפתיע לתחום הכלכלי, והגישה הצעת חוק עבת כרס לטיפול בנושא הריכוזיות במשק. הצעת החוק של וילף, שעליה הזדרזו לחתום עוד 15 ח"כים, מבקשת להפריד בין בעלות על תאגידים פיננסיים לחברות בתחום הריאלי, לשנות את אופן מינוי הדירקטורים בחברות ציבוריות וכן את מנגנון המיסוי על דיבידנדים בין חברות.

למרות היותה ח"כית עם ותק של שישה חודשים בלבד, זינקה וילף היישר למים העמוקים של החקיקה הכלכלית - והיא לא לבד. בשנה האחרונה השתכשכו במים הללו רוב חברי הכנסת, שמבקשים יותר מאי פעם לשנות בהינף קולמוס את המציאות הכלכלית בישראל.

"עד שנות האלפיים הח"כים היו מתביישים לטפל בנושאים כלכליים, כי בקלות יכול היה להתברר חוסר המקצועיות שלהם", מלין על התופעה יו"ר הכנסת ראובן ריבלין. "אבל היום, כאשר עיתונים כלכליים הם העיקר והשאר הם הנספח, הח"כים מבינים ששם עיקר תשומת הלב הציבורית".

סיבה נוספת להשתלטות הנושאים הכלכליים על סדר היום בכנסת, לדברי ריבלין, היא שיכולת ההשפעה של הח"כים בזירה המדינית או השלטונית היא פחותה. "היכולת לפקח וליזום חקיקה ולקבל על כך כותרות היא שמנחה את הח"כים לעסוק בנושאים שפעם היו בבחינת טאבו", הוא אומר.

תמונות גדולות בעיתון

התגובות בממשלה אינן נלהבות "החקיקה פופוליסטית וחסרת קשר למציאות הכלכלית" בממשלה לא רואים בעין יפה את התערבות הח"כים: "ח"כ עם צוות מבריק ככל שיהיה לא יגיע לאותם ממצאים כמו ועדה ציבורית שמבצעת עבודת חקר מקיפה ומלאה לאורך זמן" תומר אביטללכתבה המלאה

חוסר המקצועיות שעליו מדבר ריבלין נמצא במספר לא מבוטל של הצעות חוק, ולמרות זאת - כמעט כל יוזמה כלכלית של הח"כים תזכה לידיעה בעיתונות. רוב יוזמות החקיקה, בייחוד אלו שמעבירות כסף מהטייקונים לציבור, יזכו את הח"כים היוזמים לתמונות גדולות ולתגובות מלטפות, ובכך יעודדו את יתר חברי הכנסת ללכת בעקבותיהם. אחד השרים בממשלה אף הנחה השנה את העוזרים שלו להתמקד בעיתונות הכלכלית: "אני רוצה להיות מתויג כאיש רציני", אמר להם, "אני רוצה להופיע בשנה הקרובה רק בעיתונים כלכליים".

מתחילת הקדנציה של הכנסת ה־18, בפברואר 2009, הוגש מספר שיא של 2,600 הצעות חוק פרטיות. רוב ההצעות לא יזכו לעבור לעולם בקריאה טרומית, בעיקר בשל התנגדות הממשלה והקושי לגייס רוב של תומכים, אך הן בהחלט יזכו את יוזמיהן בכותרות נאות. רשימה חלקית של הצעות החוק הכלכליות שהוגשו בשנה וחצי האחרונות על ידי חברי הכנסת - בעיקר בתחום הרגולציה - כוללת את ח"כ רונית תירוש (קדימה), שביקשה להכניס את מחיר הלחם המלא לפיקוח; חבר סיעתה מאיר שטרית, שהצליח לאשר בקריאה טרומית הצעה לקביעת תקרה לחשבון הסלולר; הח"כים ציון פיניאן (ליכוד) ושי חרמש (קדימה) ניסו לחייב מבני עסק חדשים להתקין מערכת פוטו־וולטאית על גגותיהם בעלות של 1-0.7 מיליון שקל; וח"כ אלכס מילר (ישראל ביתנו) ניסה להגביל את גובה העמלות על רכישת כרטיסים באינטרנט.

עוד הצעות חוק כלכליות כוללות את ח"כ אמנון כהן (ש"ס), שביקש להגביל בחקיקה את דמי הניהול שגובות חברות הביטוח; ח"כ דני דנון (ליכוד), שדרש לבטל את כל העמלות בבנקים; ולעומתו, יו"ר ועדת הכלכלה אופיר אקוניס (ליכוד), שהציע כי הבנקים יעניקו ריבית זכות על יתרה בעו"ש.

ואז באה פאינה

ח"כים שרוצים להצטייר כחברתיים ממטירים הצעות חוק למתן פטורים והטבות לאוכלוסיות חלשות. ח"כ תירוש הגישה עשרות הצעות חוק כאלה, ובין היתר הציעה להקטין את נטל המס על זוגות צעירים המבקשים לרכוש דירה ולהצמיד את גמלאות הזקנה לשכר הממוצע. את המשבצת הזאת חולקים עם תירוש ח"כים רבים, שהבולטים בהם הם מירי רגב, משה גפני ואורי מקלב. הצעות החוק שלהם מבקשות לחלץ מיליונים מקופת המדינה.

סוג אחר של חקיקה תקציבית יקרה מסמיך את המדינה לבנות מוסדות שונים. הח"כים זאב אלקין וזבולון אורלב העבירו בקריאה ראשונה הצעת חוק להקמת אתר הנצחה לזכרו של זלמן שזר ומרכז מורשת. הכנסת גם אישרה בקריאה ראשונה הצעה לבניית מרכז למורשת יהודי אתיופיה, ובהצעה אחרת את הקמתו של אתר הנצחה שיכלול "תערוכה מתמדת של מוצגים המעלה את זכר חייו, פועלו ומורשתו של רחבעם זאבי".

יו"ר הכנסת רובי ריבלין: "פעם הח"כים לא טיפלו בנושאים כלכליים בגלל חוסר מקצועיות. היום, כשעיתונים כלכליים הם העיקר, הם מבינים ששם רוב תשומת הלב" | צילום: גיא אסיאג

הצעת חוק אחרת, שנבלמה ברגע האחרון לפני אישורה במליאה, ביקשה להוסיף סגנים בשכר לערים בעלות יותר מ־200 אלף תושבים. ההצעה, שאותה קידמה ש"ס, היתה עולה לקופת המדינה כ־6 מיליון שקל בשנה.

ח"כ פאינה קירשנבאום (ישראל ביתנו) הצליחה לאשר בקריאה ראשונה חוק שמאלץ את הבנקים לטבוע את הכיתוב "למוטב בלבד" על כלל הצ'קים, וגם לחייב חברות בהוספה של דף מקדים על חוזים אחידים, שבו יהיו כתובים הסעיפים המהותיים.

הצעה אחרת של קירשנבאום, מורכבת בהרבה, מבקשת לבטל כליל את אגף הפיקוח של שוק ההון במשרד האוצר, ולהקים שתי רשויות ליציבות פיננסית והגנת הצרכן, בדומה למודל הקיים בהולנד. "אני לא כמו ח"כים ששומעים על בעיות של בעלות צולבת בעיתונות הכלכלית, ואז מגישים הצעת חוק", אומרת קירשנבאום.

הכלכלן דניאל דורון: "הבעיה נוצרת כשהחופש נהפך להפקרות, והזכות של הח"כים נהפכת לכלי שרת של לוביסטים. נוצר מסחר בין הח"כים, והכל כמובן על חשבון הציבור" | צילום: יואב גלאי

"רק תוך כדי לימוד הרגולציה הבנתי שצריך לעשות שינויים במבנה הרגולטורי, כי השוק מנווט את עצמו למקום שבו יש רגולציה חלשה. זה לא פשע, אלא משהו טבעי. כמו ילדים שמתפרעים רק בכיתות שבהן המורה חלשה". לדבריה, היא מתכוונת לשנות את השוק "באבולוציה ולא ברבולוציה". "נראה איך השוק מגיב", היא אומרת, "חוקים צריכים לספק לשוק כלים להתמודד עם בעיות".

גם ח"כ שלי יחימוביץ' רואה בחקיקה הזדמנות לשנות את השוק בלי לבזבז כסף. "ההצעות שלי הן רגולטוריות בטבען, במטרה להכניס נורמות והיגיון כלכלי במשק", היא אומרת. "יש התעוררות חדשה של ח"כים. אני מברכת על כך. טוב שיש פרטנרים לחקיקה, לא נעים להיות לבד".

תקוע? אז נשכפל

עם זאת, מעטות הצעות החוק שנולדות לאחר בחינה עמוקה של מצב השוק והאקלים הרגולטורי. פעמים רבות זה עובד הפוך. הח"כים מזהים הצעות חוק ממשלתיות כלכליות סבוכות שמתקדמות באטיות בגלל חילוקי דעות בממשלה, ומעתיקים אותן.

כך, למשל, שכפלה ח"כ תירוש הצעה של רשות ניירות ערך להסדרת זירת הפורקס, שלבסוף הוצמדה ואושרה עם ההצעה הממשלתית. ח"כ כהן שכפל את הצעת החוק להגדלת עוצמתה של הממונה על הגבלים עסקיים (שאושרה בממשלה בתחילת השבוע), וח"כ דנון ניסה להתערב בשוק הסליקה של כרטיסי אשראי באמצעות שכפול הצעת חוק שכתב משרד האוצר לפני ארבע שנים.

שר האוצר יובל שטייניץ. האוצר תמיד יכול לנסות ולבטל חוק יקר דרך חוק ההסדרים | צילום: עמית שעל

ברבים מן הנושאים שהח"כים יוזמים, הממשלה כבר מעורבת ממילא. כך למשל מינה האוצר את ועדת ששינסקי לבחינת העלאת התמלוגים על קידוחי גז, ולמרות זאת הגישה ח"כ שלי יחימוביץ (עבודה), יחד עם קבוצה גדולה של חברי כנסת, הצעת חוק להעלאת התמלוגים.

מדוע הח"כים מתעקשים להתערב, למורת רוחם של הפקידים? כי גם אם ההצעות יטורפדו - ולאורך השנים אושרו רק כ־5% מהצעות החוק הפרטיות בקריאה שנייה ושלישית ונהפכו לחוקים של ממש - הם עדיין ירוויחו כותרות בעיתון. ולא זו בלבד, אלא שבאמצעות הגשת הצעות החוק עשויים הח"כים לעתים לגזור קופון גם בקרב המצביעים והלוביסטים הפועלים בכנסת מטעמם של גופים מסחריים רבי עוצמה.

יתרה מכך, הלוביסטים זיהו מזמן את להיטותם של חברי הכנסת להגיש הצעות חוק בתחום הכלכלי. סוד גלוי בכנסת הוא שיוזמות חקיקה רבות שהח"כים מגישים נולדו למעשה במשרדי הלוביסטים בתל אביב, בכל פעם מטעמו של בעל אינטרס אחר.

ח"כ כרמל שאמה: "העבודה שלי היא לתרגם כשלים שמעלים אזרחים להצעות חוק שישפרו את המצב. משנה לשנה הכלכלה מתפתחת; לא כל דבר הממשלה רואה" | צילום: עמית שאבי

"עקרונית אין רע שח"כים יוזמים הצעות ומנסים לגייס תמיכה", אומר הכלכלן דניאל דורון. "הבעיה נוצרת כשהחופש נהפך להפקרות, והזכות של הח"כים נהפכת לכלי שרת של לוביסטים המנצלים את הנגישות אליהם כדי לקדם אינטרסים פסולים. נוצר מסחר בין הח"כים בתמיכה בהצעות כאלה, אתה תצביע בעד שלי ואני בעד שלך, והכל כמובן על חשבון הציבור".

אין מקור תקציבי

לפני כשנתיים בדק משרד האוצר ומצא כי עלות החקיקה הפרטית למשלמי המסים היתה 6-5 מיליארד שקל באותה שנה. הקלות שבה אפשר לנסח או להעתיק הצעת חוק אינה מטרידה את הח"כים, ואינה גורמת להם לציין מה יהיה המקור התקציבי למימוש הצעת החוק, אף שהדבר עצמו מחויב בחוק ומתקיים במדינות רבות אחרות.

אחת מהצעות החוק הבודדות שהצביעה על מקור תקציבי הוגשה על ידי הח"כים שי חרמש ואורי אריאל. ההצעה, שאושרה בקריאה טרומית, קובעת את הקמתו של מאגר מידע גנטי שירכז מידע לגבי בהמות. ההצעה תמומן על ידי אגרה שתיגבה עבור נטילת דגימה גנטית.

בממשלה המצב שונה. העלות עבור כל חוק נבחנת בדקדקנות, ויש חובה על הצבעה על מקורות למימונו. כמו כן, לפני שהחוק מונח בכנסת, הוא טעון את אישורם של כלל המשרדים הממשלתיים. סגנית השר גילה גמליאל, למשל, הצליחה לגייס כ־80 מיליון שקל ממשרד ראש הממשלה והאוצר לקידום חוק שמעניק שנה אקדמית ראשונה חינם לחיילים משוחררים.

מסמך של מרכז המחקר של הכנסת, בניהולה של שירלי אברמי, מאשש את הסברה שלפיה הגידול במקורות המידע התקשורתיים דוחף את הח"כים להגשת הצעות חוק תקציביות רבות לצורכי חשיפה. לפי המסמך, מקור רוב החוקים בעלי משמעות תקציבית בשאר מדינות המערב הוא ברשות המבצעת.

"מסוף שנות התשעים חדלה הכנסת למלא את תפקידיה כמחוקקת ומפקחת על הממשלה", אומר נשיא המכון הישראלי לדמוקרטיה אריק כרמון. "הבחירה הישירה לראשות ממשלה והפריימריס פוררו את המפלגות הגדולות, שבהן היו משמעת סיעתית ואחריות". לדבריו, בהצעות חוק ממשלתיות הממשלה לוקחת בחשבון מקורות לתקציב, ולכן ברוב מדינות ה־OECD היחס הוא רוב מוחלט לחקיקה ממשלתית מול פרטית.

"משרד האוצר הצליח לעשות דה־לגימטימציה לחקיקה הפרטית", מלינה הח"כית לשעבר ענת מאור. "יש הרבה הצעות חוק פרטיות פשוט משום שהממשלה נרדמה בשמירה".