"מכתב הרבנים", הגרסה של מינהל מקרקעי ישראל

"איך היינו מרגישים אם מישהו היה אומר לא למכור דירה ליהודי? אסור שדברים כאלה ייאמרו, לא על יהודים ולא על ערבים". כך הגיב ראש הממשלה בנימין נתניהו ל"מכתב הרבנים" שפורסם לפני כחודש, ובו גילוי דעת האוסר מכירה או השכרה של בתים למי שאינם יהודים. הפרשה, שזכתה לגינויים מראשי המדינה ולהפגנות נגד, היא שולית בהשוואה לבעיית קרקעות קק"ל - שבהגדרתן מיועדות רק ליהודים - שעמה מנסה המדינה להתמודד זה עשרות שנים.

1. כך הפך "הסעיף היהודי" של קק"ל לבעיה מדינית

אדמות קרן קיימת לישראל (קק"ל) מהוות כ־13% משטחי המדינה. בניכוי אזור הנגב הלא מיושב עולה חלקן של אדמות קק"ל לשיעור של 30%–40% מהקרקעות המאוכלסות בצפון ובמרכז הארץ. קק"ל, שהוקמה ב־1901, נרשמה כחברה ישראלית אחרי קום המדינה ב־1953. במסגרת התאגדותה כחברה ישראלית, נוסחו מסמכי היסוד של החברה, בהם תזכיר ותקנון. בתזכיר נקבע כי "קק"ל מוסמכת לקנות, לרכוש בדרך חכירה/חליפין, קרקעות וכל זכות אחרת בנדל"ן ומקרקעין, לשם יישוב יהודים על הקרקעות והנכסים האמורים". עוד נכתב כי "מטרות הלוואי של קק"ל נועדו לשרת את מטרות היסוד של יישוב יהודים".

בשנת 1961 נהפך אותו "סעיף יהודי" בתזכיר קק"ל לבעיה של המדינה. באותה שנה נחתמה אמנה בין המדינה לקק"ל שבה הוסדרה העברת קרקעות קק"ל לניהול מינהל מקרקעי ישראל. האמנה כללה התחייבות של המינהל לנהוג בקרקעות קק"ל בכפוף לתזכיר החברה, קרי ליישב בקרקעות אלו יהודים בלבד.

כך התגלגל "הסעיף היהודי" מקק"ל לבג"ץ

אמנה זו משמשת עד היום בסיס לשיתוף פעולה בין שני הצדדים ומחייבת את המינהל. עוד נקבע כי לקק"ל תהיה נציגות של כמעט מחצית מהחברים במועצת מקרקעי ישראל, שהיא הגוף שאמור לפקח ולהתוות את מדיניות הארגון.

2. "העסקה הסיבובית" של המינהל לעקיפת הסעיף

"הסעיף היהודי" יצר למינהל בעיה במכירת קרקעות לרוכשים שאינם יהודים. כדי לכבד את ההסכם עם קק"ל מחד, אבל לשמור על עקרון השוויון מאידך, יצרו במינהל "עסקה סיבובית". בעשרות השנים שחלפו מאז האמנה, בכל פעם ששיווק המינהל קרקע של קק"ל לכולם ולא רק ליהודים הוא העביר בעלות של קרקע מינהל אחרת על שם קק"ל.

את השיטה היטיב לתאר ראש המינהל דאז יעקב אפרתי במהלך דיון בשנת 2004: "הפתרון שניתן - חליפין - התרגום המעשי שלו הנו כלהלן: אדם שגר בבית משותף, ויש לו קרקע מדינה, המינהל, ללא כל הודעה וללא קבלת הסכמת החוכר, משנה לו את הבעלות על הקרקע, לקרקע קק"ל - פעולה בעלת השלכות משמעותיות - אין אפשרות להעביר ללא יהודים ויש לשלם 3% מערך הקרקע בעת חידוש חכירה".

אפרתי עצמו הגדיר את ה"עסקה" עם קק"ל כ"פעולה שאינה תקינה". החלפת קרקעות ללא ידיעת הבעלים יצרה גם בעיה משפטית עבור המינהל, ובשנת 2004 הנחתה היועצת המשפטית של המינהל עו"ד רחל זכאי להפסיק את השיטה. מאחורי ההחלטה עמדו גם מסקנות הביניים של ועדת גדיש, שמונתה לבחינת הרפורמה שתכננה הממשלה באותם הימים למינהל מקרקעי ישראל. הוועדה המליצה לערוך עסקת חילופי קרקעות כוללת עם קק"ל ולהקטין את נציגות קק"ל במועצת המינהל.

"זה היה יותר חילופי דירות או מגרשים ואני לא חשבתי שסביר שהמדינה תעשה מאחורי הקלעים עסקאות בנכסים שכבר מוחכרים, באופן שהחוכרים של המדינה ייהפכו לחוכרים של קק"ל, כי אז פתאום תחול עליהם המגבלה למכור או להשכיר ליהודים בלבד", מסבירה עו"ד זכאי ל"כלכליסט" את ההחלטה, "זה פשוט לא מתקבל על הדעת. אם המגבלה רלבנטית, שיתמודדו איתה במישרין. הדרך הזו של פתרון אד הוק שגורם למגבלות לחוכרים אחרים לא מקובלת בעיניי".

3. הבעיה מגיעה לבג"ץ, ונותרת שם עד היום

בעקבות ההחלטה להקפיא את חילופי הקרקעות הפרטניים נדרש המינהל לפעול לפי "הסעיף היהודי" של קק"ל, והעתירה נגדו לא איחרה לבוא. בשנת 2004 יצא מכרז לשיווק מגרשים בגבעת מכוש בכרמיאל. במכרז נכתב שמדובר בקרקעות קק"ל, ושהמדינה מחויבת לפעול לפי האמנה. המשמעות: הקרקעות מיועדות ליהודים בלבד. במכרז זכה קבלן ערבי, ואחרי שנאמר לו כי הוא אינו יכול לממש את הזכייה הנושא הגיע לבית המשפט בחיפה.

היתה זו יריית הפתיחה לשורה של עתירות שהוגשו לבג"ץ על ידי רוכשי קרקע פוטנציאליים וארגוני זכויות אדם. העותרים מחו על שנמנע מהם לקנות בית בגלל היותם ערבים. בעתירה של משפחת אבו־ריא, שנמנע ממנה לקנות בית בכרמיאל, מתואר: "זוג ישראלי־ערבי מחליט לרכוש מזוג יהודי זכויות חכירה בנכס בעיר כרמיאל. הצדדים מגיעים להסכמה לגבי פרטי העסקה, והקונים אף משלמים מקדמה. בבואם לרשום את זכויותיהם בנכס במשרדי מינהל מקרקעי ישראל, נאמר לקונים שהדבר אינו אפשרי בשל היותה של קרקע בבעלות קק"ל, שאוסרת על העברת זכויות חכירה לערבים. אמת ערומה זו הוטחה בפני הקונים באופן ישיר, בוטא ללא כל ניסיון הסוואה".

ארגון עדאללה והאגודה לזכויות האזרח דרשו מבג"ץ לבטל את תקנה 27 לתקנות חובת מכרזים, המאפשרת למינהל לפטור את הקק"ל ממכרז הנערך באופן הנהוג במכרזים ציבוריים, ולעורכו בהתאם לכתב האמנה. במאי 2007 הגישה המדינה את תגובתה לבג"ץ. היא טענה שהצדק עם העותרים, והודתה בכך ששמירה על "הסעיף היהודי" היא בלתי שוויונית ומפלה. קק"ל, לעומת זאת, טענה בתגובתה לעתירה כי יש להמשיך ולכבד את האמנה בינה למינהל מכוח ההסדר המשפטי.

4. הפתרון: העברת הסעיף הבעייתי לפריפריה

במקביל, החלה המדינה לגבש הסכם עם קק"ל לפתרון הנושא מחוץ לכותלי בית המשפט. לשם כך היא ביקשה שוב ושוב לדחות את הדיון בבג"ץ. בית המשפט הסכים לדחייה וקבע כי עד שישוב לדון בנושא יוכל המינהל להמשיך בשיטת חילופי הקרקעות הפרטניים בתנאי שהקרקעות שתקבל קק"ל יהיו באזורים שאינם מפותחים ואינן ניתנות לשיווק.

שלמה בן אליהו. "התזכיר של קק"ל זו אותה האג'נדה של מכתב הרבנים" | צילום: עמית שאבי

בתחילת 2008 שבה המדינה וביקשה דחיות לשם מיצוי המשא ומתן עם קק"ל לחילופי קרקעות קבועים שיפטרו את המדינה מהחובה לכבד את מדיניות קק"ל. באפריל 2008 הודיעה המדינה שהמגעים עלו על שרטון. בספטמבר 2008 נערך דיון בסוגיה. שופטי בג"ץ, בראשותה של נשיאת בית המשפט העליון דורית ביניש, קבעו שהעניין העקרוני הוא שעומד על הפרק וכי יש לקבוע מדיניות כוללת בעניין. המדינה וקק"ל קיבלו ארכה עד סוף ינואר 2009 כדי להסדיר את עסקת חילופי הקרקעות הכוללת ביניהן.

לפי הסכם החלפת הקרקעות הכולל שגיבשו הצדדים, היתה אמורה קק"ל להעביר 50–70 אלף דונם קרקע למגורים לידי המדינה ובתמורה לקבל קרקעות פנויות ובלתי מתוכננות בנגב ובגליל באותו היקף. בסוף 2009 נחתמו עקרונות ההסכם בין המדינה לקק"ל.

בינואר 2010 הארגונים העותרים כתבו ליועץ המשפטי לממשלה כי "הוראות ההסכם הנן בלתי חוקיות ומנוגדות לזכות לשיוויון וכללי מינהל תקין". בשיחה עם "כלכליסט" הסביר נציג העותרים עו"ד עאוני בנא כי "לפי מסמך העקרונות יש בעיה כי המדינה מעבירה לקק"ל קרקעות בנגב ובגליל ומאפשרת לנהל אותן בהתאם לעקרונות קק"ל. במילים פשוטות היא תשתמש בקרקעות האלה לטובת יהודים בלבד. זה יגביל פתרון אפשרי לבדואים בנגב, ובצפון 50% מהאוכלוסייה היא ערבית. אם הקרקעות סביב הכפרים הערביים יהיו אדמות קק"ל לא ניתן יהיה לפתח את הישובים. כך שהבעיה העקרונית לא נפתרת". עד היום ההסכם בין המדינה לקק"ל לא נחתם.

5. מחלוקת קק"ל בשירות תומכי מכתב הרבנים

כיום, אחרי פרסום מכתב הרבנים ואחרי הגינויים שלהם הוא זכה מראשי המדינה, קם מנהל המינהל לשעבר שלמה בן אליהו, וטוען כי אין הבדל בין המכתב להתנהגות המדינה. בן אליהו הוא גם אחיו של הרב שמואל אליהו, החתום על אותו מכתב. "התזכיר של קק"ל זו אותה האג'נדה של מכתב הרבנים", הוא אומר, "המינהל מחויב לשווק את הקרקעות של קק"ל בהתאם לתזכיר - כלומר מכירת הקרקעות רק ליהודים. לכן הצביעות הזו ששמעון פרס ובנימין נתניהו אומרים שזה גזענות, זה מקומם. אם הם מתנגדים לזה, שישנו את זה בחוק. למה עד היום לא שינו את זה? כי הם גם יודעים שיש פה הגנה מן הצדק. זו מדיניות רבת־שנים של המינהל".

בינתיים העתירות בבג"ץ עדיין לא נפתרו והדיון בהן ממתין לתשובת המדינה לטענת העותרים כי החלפת הקרקעות לא פותרת את בעיית אי־השיוויון. בנובמבר אמורה היתה להתקבל התשובה, אך עד היום זה לא קרה. במשרד המשפטים הסבירו בתגובה לשאלת "כלכליסט" כי "בהתחשב בשביתת הפרקליטים תוגש בקשה להארכת מועד לצורך הגשת עמדה מתואמת עם קק"ל".

ממינהל מקרקעי ישראל נמסר בתגובה לכתבה כי "המינהל פועל בהתאם לעמדת היועץ המשפטי לממשלה כפי שהוצגה בבג"צ 7452/04 אבו ריא נ' ממ"י ואח' לפיה מינהל מקרקעי ישראל חייב לקיים את עקרון השוויון ואסור לו להפלות על רקע של השתייכות לאומית גם בפעילותו כמנהל אדמות שבבעלות קק"ל ולפיכך פעילות המינהל ושיווק הקרקעות המנוהלות על ידו, לרבות אדמות קק"ל, נעשות ללא כל הגבלה באשר לזהות הרוכש. המינהל ממשיך בהסדר הביניים של חילופי קרקעות בין מינהל מקרקעי ישראל לקק"ל המאפשר שיווק והעברות זכויות לאזרחים שאינם יהודים בקרקעות קק"ל, וזאת עד לגיבוש ואישור הסדר סופי בין הצדדים אשר מעוכב בשל צו מניעה זמני שניתן במסגרת הליכים משפטיים הנוגעים לעניינים פנימיים של קק"ל אשר המינהל אינו צד להם".