מי אמר לפרק את בזק ולא קיבל?

מחול השדים שמתחולל סביב ועדת חייק, שמונתה להסדיר את עתיד שוק התקשורת הנייחת בישראל, מגיע בשבוע האחרון לשיא, במקביל לסיומו של תהליך השימוע בעל פה שאליו הוזמנו נציגי חברות התקשורת. מאז שפרסמה הוועדה, בראשות מנכ"ל התאחדות התעשיינים אמיר חייק, את המלצות הביניים שלה לפני כשלושה חודשים, החלו הצדדים שחשים כי הם עתידים להיפגע ממסקנות הביניים שלה להפנות את מרצם להפעלת לחצים על שר התקשורת ועל אמצעי התקשורת.

בכתבה שפרסמנו כאן לפני כחודשיים לא הצלחנו למצוא גורם בשוק התקשורת שהיה מרוצה, אפילו חלקית, מהמלצות הביניים. הטיעון העיקרי שהופנה כנגדן היה שעמימותן היתה ביחס הפוך לזמן הרב שחלף מאז החלה הוועדה בעבודתה ועד שפורסמו ההמלצות.

סיום שמיעת העדים השבוע יכניס את הוועדה לשלב הסופי - גיבוש ההמלצות וכתיבתן. למרות הלחץ של כמה מהחברות לסיים את עבודת הוועדה בהקדם, נראה כי מסקנותיה הסופיות יתפרסמו רק בחודשים אוגוסט־ספטמבר.

הקרב מאחורי הקלעים על עיצוב מסקנות הוועדה זכה לכינוי "קרב גימל בגימל". מצד אחד ניצב יעקב גלברד, מנכ"ל פרטנר, ולשעבר מנכ"ל פלאפון ובזק. הקרב שמנהל גלברד על עיצוב שוק התקשורת הישראלי הוא קריטי לניצול, ויש שיאמרו להצלה, של הרכישה האחרונה שביצע תמורת 1.5 מיליארד שקל - ספקית האינטרנט והשיחות הבינלאומיות 012 סמייל.

מהצד השני ניצב אבי גבאי, מנכ"ל בזק, החברה ה"מותקפת" ביותר מבין חברות התקשורת במהלך דיוני ועדת חייק, והאדם שהחליף את גלברד בבזק. בין בזק לפרטנר מתרחש קרב ממושך, שכלל כמה שיאים ובהם תלונה שהגישה פרטנר לרשות ההגבלים העסקיים נגד בזק לפני כשנה, במקביל להאשמות שהשמיע נגדה יו"ר פרטנר אילן בן־דב. גבאי, בתגובה, האשים את בן־דב ב"ספין מכוער", ובניסיון להסיט את הדיון מדמי הקישוריות הסלולריים לעבר השוק הנייח.

מלבד העימות הווירטואלי גלברד־גבאי אפשר להזכיר גם דמות מפתח נוספת - סטלה הנדלר, עד לחודש אפריל מנכ"לית 012 סמייל, ומתחילת מאי יו"ר קבוצת HOT. הנדלר ניהלה במשך שנים את בבת עינו של שאול אלוביץ', סמייל, שתכננה להיהפך לחברת סלולר ולגורם מהותי יותר בעולם התקשורת הישראלי, אך נתקלה ברגולציה אטית ומסרסת, שבסופו של דבר גרמה לאלוביץ' ולהנדלר לנסות למצוא לחברה רוכש (תחילה חברת אמפל של יוסי מימן, ולבסוף, לאחר שגם שר התקשורת השתכנע כי סמייל לא תשרוד לבדה, רכשה אותה פרטנר).

כעת, בתפקידה החדש, הנדלר מוצאת עצמה כמתחרה של פרטנר, שבבעלותה החברה שניהלה עד לא מזמן. גם העדפותיה של הנדלר לגבי עתיד שוק התקשורת בוודאי השתנו - מגורם שביקש להקים קבוצת תקשורת חלופית לקבוצות הגדולות, ותמך אקטיבית בעידוד כניסתה של חברת החשמל לתחום התקשורת כדי לאפשר לסמייל ולספקיות האינטרנט האחרות לרכוש תשתית זולה יותר, עברה הנדלר לעמוד בראשות קבוצה המחזיקה בעצמה בתשתיות, ומעוניינת לנצל אחזקה זו לטובתה.

כניסתה של הנדלר התבצעה במקביל לשינוי התייחסותה של HOT לאיום מצד חברת החשמל. מהתנגדות קולנית ומשפטית עברה HOT בחודשים האחרונים להשלמה שבשתיקה עם כניסת חברת החשמל לשוק התקשורת, אם זו תתרחש. שינוי עמדה זה מאפשר ל־HOT להציג בפני הוועדה התייחסות "ממלכתית", מחד, שלפיה החברה אינה פוגעת בניסיונות להגברת התחרות, וגישה עניינית, מאידך, שלפיה על הוועדה לבחון אם החברות האחרות, ובראשן חברות הסלולר, נוקטות צעדים דומים או שהן מעכבות את התחרות.

2. האם יכולה ועדת חייק לעצור את השוק

על הקמתה של ועדת חייק הוכרז באמצע חודש פברואר 2010, אך היא התחילה את דיוניה רק לקראת חודש אפריל באותה שנה. מטרותיה, כפי שהוכתבו בידי שרי התקשורת והאוצר, היו בשני נושאים - עדכון תעריפי בזק, בכפוף לבדיקה אם יש עוד צורך לפקח עליהם, ומציאת הדרך הטובה ביותר ליישם את רעיון "השוק הסיטונאי", שהוכתב לאחרונה בידי ועדת גרונאו ב־2008.

שר התקשורת הקודם אריאל אטיאס לא עשה דבר עם המלצות ועדת גרונאו. גם השר הנוכחי משה כחלון התמהמה כמעט שנה עד שהחליט לבסוף כי יש להקים ועדה ציבורית נוספת. השנתיים שחלפו בין המלצות גרונאו למינוי ועדת חייק, והשנה שבה כבר עובדת הוועדה, כללו את החלפת הבעלות בחלק גדול מחברות התקשורת הגדולות, ותחילת הניסיונות למזג בין חברות הסלולר לספקיות האינטרנט. המשמעות: הוועדה נדרשה להתייחס לעיצוב השוק, תוך כדי שהוא מעצב את עצמו בלעדיה.

לזכותה של הוועדה יש לציין כי לא התעלמה מהמתרחש, וביקשה לדון גם בהפרדה המבנית בחברות התקשורת, ובראשן בזק. מתחרותיה של בזק טוענות בלהט כי מסקנתה הזמנית, שלפיה יש להסיר את מגבלות ההפרדה המבנית מבזק במועד קרוב יחסית, הנה שגויה. בבזק, כמובן, שמחו על המסקנה, אך לא על אופן יישומה - החברה תובעת לקבוע במפורש את מועד ביטול ההפרדה המבנית, עקב ניסיונה העגום עם עמידה בהתחייבויות של משרד התקשורת כפי שהוכתבו לו בידי ועדות קודמות.

3. מדוע בזק מוכרת לצרכן בזול ולספקיות האינטרנט ביוקר

ההתקפות שמנהלת פרטנר כנגד בזק מקבלות מאז כניסתו של גלברד לראשות פרטנר טוויסט חדש. גלברד, מנכ"ל בזק לשעבר, יודע עד כמה יעילה יכולה בזק להיות כשהיא רוצה, ועד כמה היא מעדיפה למנוע את הרווח מההתייעלות הזו מספקיות האינטרנט. עמדתה של פרטנר, כפי שהוצגה לוועדה, קוראת לפיצולן של בזק ו-HOT, במסגרת מהלך כולל שבו יווצרו בשוק שני סוגי חברות - חברות המחזיקות בתשתיות התקשורת, וחברות המספקות לצרכן שירותים על גבי התשתיות הללו.

בזק, על פי תסריט זה, תחולק לשתי פעילויות עיקריות: האחת תחזיק ותתחזק את רשת האינטרנט והטלפוניה, ותידרש למכור זכות שימוש בתשתיות אלו לחברות אחרות. על הפעילות הזו ייאסר למכור את התשתית ישירות ללקוח, וגם המחיר והתנאים שבהם יימכרו זכויות השימוש בתשתית זו לחברות אחרות תהיה מפוקחת. הפעילות השנייה תציע שירותי תקשורת ותוכן ישירות ללקוח, והיא תרכוש את זכות השימוש בתשתית התקשורת מהפעילות השניה של בזק, אך תוכל גם לרכוש אותה מחברות אחרות. יישום תסריט שכזה ב-HOT בעייתי יותר מבחינה טכנולוגית, אך בפרטנר הכינו גם תוכנית לביצוע פיצול שכזה על סמך יצירת סוג של "רשתות וירטואליות" שאותן יחכרו.

הפיצול הישראלי הייחודי שיצר משרד התקשורת לפני יותר מעשור, שלפיו יש לרכוש בנפרד את תשתית האינטרנט וקישוריות האינטרנט, כבר ידוע לשמצה. יישום השוק הסיטונאי אמור לפתור את טרחת הצרכן בהתקשרות עם שני גורמים, בכך שגורם התשתית יידרש למכור לספק האינטרנט את החיבורים בזול, והלקוח ירכוש את החבילה המלאה - תשתית וקישוריות - מידי ספק האינטרנט בלבד.

מאז התיר משרד התקשורת לבזק לשווק חבילות טלפון הקווי, תשתית אינטרנט וקישור לספק, החלה בזק להסתער על השוק במבצעים באנדל הפוך, שמחירו נמוך במיוחד לעומת הבאנדלים שמציעות ספקיות האינטרנט. בסמייל ונטוויז'ן טוענים כי בזק מוכרת ללקוח הסופי תשתית אינטרנט במחיר נמוך משמעותית מהמחיר שאותו היא מציעה להן, פעולה המהווה לכאורה שימוש לרעה בכוחה, וצפויה להביא את החברות לפנות בשבועות הקרובים לרשות ההגבלים העסקיים בבקשה לקיום חקירה בנושא.

בשבועות האחרונים החלה גם HOT לשכפל את מודל הבאנדל ההפוך ה"משופר" של בזק - מי שישווה באתר "כמהזה" את היצע הבאנדלים יגלה כי התחברות לספקיות האינטרנט על גבי תשתית HOT יקרה ב־10 שקלים מהתחברות ל־HOT ובחירה דרכה באחת הספקיות. בשבוע שעבר הודיעה בזק לספקיות האינטרנט כי היא מורידה את מחירי התשתית שהיא מוכרת להן, אך גם המחירים החדשים גבוהים מאלה שהיא מציעה ישירות לצרכנים.

4. כיצד בזק מצליחה למנוע מהלקוחות לברוח

רכישת סמייל אמורה היתה לאפשר לקבוצת פרטנר להציע מוצרים משולבים של טלפוניה קווית וסלולרית, עם אינטרנט ובעתיד גם תוכן טלוויזיוני. במקביל, סמייל יכולה להישען על התשתיות של פרטנר, ולהפסיק לשלם עבור השימוש בתשתיות של בזק. אך את האידיליה הזו מסכנת, לטענת פרטנר, הפעילות של בזק בשנה האחרונה, ובמיוחד בשני הרבעונים האחרונים. החבילות המשולבות של טלפוניה ואינטרנט שהחלה בזק לשווק ללקוחות מאפשרות לה להקטין את קצב הנטישה של הלקוחות, שהגיע לכ־30–40 אלף לקוחות טלפוניה ברבעון, והסתכם ברבעון האחרון ב־10,000 בלבד.

נתונים שהציגו פרטנר וסמייל בפני ועדת חייק מציגים כיצד מאז ינואר 2010 הולך ויורד קצב הלקוחות המתניידים לחברות הטלפוניה ה"אלטרנטיביות", סמייל ונטויז'ן, מדי חודש, בעוד קצב הלקוחות המתניידים למספרי הטלפון של בזק עולה בהתמדה. במאי־יוני אף מציגה HOT ירידה בקצב המתניידים לשירותי הטלפוניה שלה, עובדה המוכיחה, לטענת סמייל, כי בזק גורפת בעיקר לקוחות היוצאים מסמייל ונטויז'ן ועוברים לשירותיה או לשירותי בזק בינלאומי, והיא עושה זאת בזכות המבצעים החדשים שלה.

בבזק טוענים, בתגובה, כי המחירים הנמוכים עולים לאחר חצי שנה, ולפיכך מדובר במבצע המוגבל בזמן, המותר לחברה לפי מדיניות משרד התקשורת. עם זאת, בחישוב ממוצע שנתי נמצא כי המחירים נמוכים יותר מאלה המוצעים לספקיות האינטרנט עצמן. עוד טוענים בבזק כי בכל שלב יכול הלקוח להחליף את החבילה לחבילה אחרת - אך זו תהיה של בזק.

5. מה הטריק של בזק בשביל למשוך לקוחות

הפיקוח על בזק נגזר ממדיניות שנקבעה בעבר ומתעדכנת מעת לעת, לאחר שוועדה כדוגמת ועדת חייק בוחנת את המדיניות ומחדשת את תנאיה. עדכון המדיניות האחרון בוצע לאחר הגשת מסקנות ועדת גרונאו ב־2008, ולאורה נקבע כי תעריפי בזק ימשיכו להיות מפוקחים, אך תינתן לה האפשרות להציע חבילות ותמחורים אטרקטיביים בשני תנאים: הורדת המחירים תתבצע לזמן מוגבל, תוך קבלת אישור מוקדם ממשרד התקשורת. נוסף על כך, חבילות הכוללות כמה שירותים (טלפוניה, אינטרנט, ספק אינטרנט) יהיו "פריקות", כלומר מחירן הכולל יהיה סיכום מדויק של מחיר כל רכיב בחבילה, הניתן לרכישה בנפרד.

החבילות הנוכחיות של בזק סותרות, לכאורה, את עקרון ה"פריקות". בכך הן מציעות הוזלה של עשרות אחוזים של המחיר שבו יכולות ספקיות האינטרנט לרכוש את רכיב תשתית האינטרנט עבור לקוחותיהן. כמו כן, בעוד התשלום החודשי על קו טלפון של בזק עומד על 57 שקל, החלה בזק למכור באפריל חבילה הכוללת את התשלום החודשי על קו הטלפון ו־200 דקות שיחה תמורת פחות מ־20 שקל. לקוח של נטוויז'ן, סמייל או בזק בינלאומי, המבקש להתחבר לשירותי הטלפוניה שלהן, נדרש להחזיק בביתו קו אינטרנט, ובמקרה שיבחר בבזק הוא ישלם על קו האינטרנט הזול ביותר (ללא קו טלפון) 25 שקל - 5 שקלים יותר.

לפי נתונים שבזק פרסמה במרץ, כ־1.5 מיליון מ־2.4 מיליון הקווים שלה מחוברים לחבילות דקות, והיא אף התגאתה כי מספר זה גדול פי 6 ממספר הלקוחות שהיו מחוברים לחבילות אלה לפני שלוש שנים. בעיני מתחרותיה, מדובר בהוכחה לכישלון משרד התקשורת בפיקוח על תעריפי החברה. "התייאשתי מלדבר עם משרד התקשורת בעניין הזה", אמר גורם בחברה המתחרה בבזק. "מה שנשאר לי הוא להסביר את זה לעיתונאים, כי מתברר שבמשרד התקשורת מתעוררים רק כשבעיתונות מעזים להעביר ביקורת על השר".

6. האם חברות הסלולר ייאלצו לפתוח את הרשתות שלהן

המטרה הסופית של בזק, לטענת מתנגדיה, כפולה ומשולבת - לכבול את הלקוח באמצעות מבצעים אטרקטיביים מתחדשים לתקופות ארוכות, ולהוציא מהמשחק את ספקיות האינטרנט. כל זאת, טוענות הספקיות, נעשה תחת עינו הפקוחה והאדישה של משרד התקשורת, המאשר לבזק את המבצעים הללו מתוך חוסר הבנה של השפעתם ארוכת הטווח על השוק כולו.

בינתיים חוששים גורמים במשרד התקשורת כי פעילותה של בזק עלולה לגרום בעקיפין להקטנת הסיכוי שחברת החשמל תיכנס בסופו של דבר לשוק התקשורת, ומשקיעים פוטנציאליים השוקלים להיות מעורבים בפעילות התקשורת של חברת החשמל עלולים לבחון מחדש את רצונם ולוותר על ההרפתקה והמלחמה בבזק.

כאשר בזק מוכיחה כי יכולתה למכור ישירות לצרכן גדולה מזו של ספקיות האינטרנט, היא לא רק פוגעת בהכנסותיהן הנוכחיות, אלא גם רומזת לחברת החשמל כי גם לאחר שתיכנס התשתית השלישית תוכל בזק לנצחה באמצעות הפנייה הישירה לצרכן.

כשגלברד דרש מהוועדה לפצל את פעילות בזק ו־HOT לזרוע תשתית ולזרוע שירותים, שאל אותו אחד מחברי הוועדה אם היה מוכן להתחייב לצעד דומה בשוק הסלולר, כלומר לאפשר לכל גורם לרכוש את זכות השימוש בתשתית הסלולר ולהציע על גבה שירות המתחרה בפרטנר. גלברד סיפר כי בעת שהיה מנכ"ל פלאפון ניסה עם מנכ"לי סלקום ופרטנר לבדוק את האפשרות להקים תשתית משותפת לדור השלישי, כדי לחסוך עלויות ולהקטין את כמות האנטנות הדרושות לפריסה.

הרעיון נתקל בהתנגדות של רשות ההגבלים העסקיים, וגם במשרד התקשורת העדיפו להתייחס בחשדנות לשיתוף הפעולה בין שלוש המתחרות. "הייתי מוכן אז, ואני מוכן גם היום, למכור את התשתית שלי גם למי שמתחרה בי, כל עוד הגורמים האחרים בשוק הנייד והנייח מחויבים לעשות כן במקביל", אמר גלברד לוועדה.

אף שנציגי החברות האחרות השמיעו טענות דומות כלפי בזק, פרטנר היתה כנראה האגרסיבית ביותר - הן בטענותיה על היעדר הפיקוח על בזק כבר בעת הנוכחית, והן לגבי דרישתה לבצע שינוי עמוק בשוק התקשורת הישראלי ולהופכו לשוק מפוצל, שבו יתקיימו במקביל ספקי תשתיות וספקי שירותים, ועל ספקי התשתית ייאסר לפנות ישירות ללקוח הסופי.

החברה דורשת כי הוועדה תקבע מחיר לכל רכיב ברשת של בזק, ותבנה מנגנון שיוודא כי בזק אינה חורגת ממחירים אלה. פרטנר אף דורשת כי המחירים ייקבעו לפי העלות של בזק בתוספת רווח סביר, ולא על בסיס המחיר של בזק כיום כשמופחת ממנו רכיב של הנחה שתינתן ללקוחות.

7. האם הרגולטור יאפשר לבזק להיכנס לתחרות פרועה מול השוק

בעוד עמדתן של מתחרות בזק לוועדה יכולה להסתכם במשפט "שחררו את בזק, והיא תעלים את התחרות", את עמדתה של בזק כפי שהוצגה לוועדה ניתן לסכם במשפט "שחררו אותנו, והצרכן ירוויח". החברה טענה כי הפיקוח על תעריפי המינימום שלה מונע ממנה ליזום בעצמה הורדת מחירים שתדרבן את המתחרות להשיב בהורדת מחירים משלהן. את התנגדותן של המתחרות להסרת הפיקוח על התעריפים רואים בבזק כרצון לשמר את המצב הקיים כיום, ובו בזק משמשת הסמן העליון למחירים, ומתחרותיה אינן נדרשות להוריד מחירים באופן משמעותי כדי להתחרות בה. ובכלל, בבזק טוענים כי תסריט שבו החברה תוריד מחירים לרוחב כל שירותיה כדי לחסל את התחרות אינו הגיוני, שכן בשל המספר הגדול של לקוחותיה, הורדה כוללת של תעריפים תפגע משמעותית בשורה התחתונה שלה. טיעון זה גם מסביר, לכאורה, את ריבוי מסלולי החבילות שהחברה מציעה - המחירים הנמוכים מוצעים כדי לתקוף פלחי אוכלוסייה שונים, מבלי להוריד את המחיר לכלל הלקוחות.

בבזק לא אוהבים את רעיון השוק הסיטונאי, אך בחברה יודעים כי יש לה יכולת מוכחת להתאים עצמה לגזרות הרגולציה בדרך שעדיין תאפשר לה להתנהל ברווחיות. בבזק, כמובן, התנגדו לרעיון למנוע מהחברה למכור את חיבורי האינטרנט ישירות ללקוח, ובעדותם לפני הוועדה טענו נציגיה כי אין להיתלות בדוגמאות לאיסור כזה, הקיים בכמה ממדינות אירופה, שכן שוק האינטרנט בישראל מפותח יותר מבמדינות אלה, ולפיכך פיצול כזה יפגע בצרכן. "שוק סיטונאי חייב להיות מפוקח משני צדדיו, כלומר פיקוח על המחיר שבו בזק מוכרת את החיבור לספקית האינטרנט, ויצירת מנגנון שימנע מספקית האינטרנט לשמר אצלה את הרווח מהורדת המחיר של בזק ולא לגלגל אותו במלואו לצרכן הסופי", אמר גורם שהופיע בפני הוועדה.

כשהופיעה יו"ר HOT, סטלה הנדלר, בפני הוועדה, היא ביקשה ממנה לקבל את החלטותיה על סמך בחינת השוק כולו, לא רק על סמך המאבק בין התשתיות הנייחות. אם פרטנר הציגה את השפעת הפעילות של בזק על ספקיות האינטרנט, ובזק הציגה את היתרונות לצרכן שיתקיימו אם יותר הרסן מעליה, הנדלר ביקשה להזכיר לוועדה כי הגופים המלינים על הסגירות של החברות הנייחות לתחרות אחראים ל־58% מהכנסות שוק התקשורת, ול־60% מהרווח שנוצר בו. כמצטרפת טרייה לחברה שפעילות הטלוויזיה שלה רק מתחילה להתאושש מבחינה פיננסית, והצפויה לצרף אליה את חברת הסלולר הקטנה בשוק, הנדלר טענה בעדותה בוועדה כי לחברות הסלולר הגדולות, בראשן סלקום ופרטנר, יתרון משמעותי בבניית קבוצות התקשורת של העתיד, שכן הצרכן כבר הצביע על היתרון בניידות שמציעות לו החברות הללו, על פני התשתית הנייחת.

נוסף על כך, טענה הנדלר, על חברות הסלולר לא מוטלות הגבלות המוטלות על החברות הנייחות, כדוגמת הפרדת האינטרנט הסלולרי למקטע תשתית ומקטע ספק. הטענה המרכזית של HOT היתה שבכל העולם קבוצות התקשורת משתמשות בתשתית שבנו בעצמן, ורק בישראל מבקשים לדרוש מהחברות הנייחות למכור את התשתית שלהן למתחרים, אך לא נוקטים מהלך דומה בסלולר. לנוכח הצהרתו של גלברד על כך שיהיה מוכן לפתוח גם את התשתית של פרטנר, נראה שבפני ועדת חייק ניצבת כעת דילמה חדשה - האם לבקש כי המנדט שלה יורחב כך שיכלול את הדיון בתשתיות חברות הסלולר?