תת־אכיפה, קנסות נמוכים ותובעת אחת

בשבוע שעבר החלה להישמע תביעת ענק של עיריית רמת השרון נגד התעשייה הצבאית. העירייה, באמצעות עו"ד גידי פרישטיק ממשרד 'מיתר', תובעת מתעש 92 מיליון שקל על זיהום והרעלת מי התהום, כתוצאה מהטמנה מתמשכת של חומרי נפץ ודלק טילים בקרקע. מדובר ככל הנראה בתיק איכות הסביבה הגדול ביותר שנשמע בישראל.

התביעה נשענת בין היתר על העיקרון הוותיק "המזהם – ישלם", שעתיד להשתלב בקרוב בחוק שמתגלגל בין הקריאה השנייה לשלישית. אבל בינתיים, המזהמים בישראל משלמים מעט מאוד או שאינם משלמים כלל, וזאת למרות שהחקיקה השתפרה, הרגולטור נחוש, המועדות הציבורית נמצאת במגמת עלייה ולמדינת ישראל יש החל מהשבוע אפילו תובעת סביבתית ראשונה בפרקליטות המדינה.

הבעיה המרכזית בישראל היא העדר התמחות מוסדית – בפיקוח, בתביעה ובשפיטה – לאכיפת החוק בעבריינות סביבתית. הרגולטור, המשרד להגנת הסביבה והשר גלעד ארדן, נחוש, מודע ומנסה לקדם, אך התקציבים מצחיקים, התוצאה היא תת אכיפה משמעותית.

קשה להוכיח מי הגוף המזהם

"יש מעט מאוד פקחים ולכן מעט מאוד נתפסים. מעבר לכך, מדובר באכיפה פלילית, וקשה להוכיח מעבר לכל ספק סביר שהזיהום יצא מהארובה שלך או מהצנרת שלך, אלא אם כן תופסים זאת 'על חם' ברגע היציאה. אחרי שכבר מרשיעים, הקנסות המוטלים נמוכים מאוד", אומר ד"ר איסי רוזן־צבי, חוקר בתחום המשפט הסביבתי מאוניברסיטת תל־אביב. גם הדו"ח השנתי של עמותת אדם טבע ודין מחזק את טענת תת־האכיפה: "בתחום הפסולת עולה כי רק בכ־40 מתוך כ־400 אלף עבירות פסולת בניין (כמו הטמנה לא חוקית) שבוצעו, העבריינים נתפסו ונענשו. הקנס השיפוטי הממוצע שהוטל בעבירות אלה עמד על כ־4.4% מהקנס המרבי הקבוע בחוק".

עד היום נאבק המשרד להגנת הסביבה באמצעות עו"ד חיצוניים, ורק לפני שלושה שבועות מינתה המדינה את עו"ד עדי דמתי־שגב לתובעת הסביבתית הראשונה מטעמה בפרקליטות המדינה.

התוצאות של תת האכיפה הן רבות: מנהלים לא נותנים את הדין, פרק הזמן הממוצע להגשת כתב אישום כנגד עברייני הסביבה הינו בממוצע שנתיים מיום מועד ביצוע העבירה והקנסות הם נמוכים. העונש השכיח ביותר המוטל על עבריינים סביבתיים הינו הטלת קנסות, ואף אלו ברוב המקרים קנסות נמוכים, הנעים בין סכומים של אלפי לעשרות אלפי שקלים.

דווקא החקיקה בישראל השתפרה בשנים האחרונות ונתנה כלים טובים שמשוועים למומחיות, להטמעה, לאכיפה, ובעיקר לתקציבים ולנחישות. לפני שנה וחצי עבר בכנסת חוק אויר נקי שקבע כי תאושר תכנית לאומית לצמצום זיהום אויר בישראל עד ינואר 2012. "התכנית לא אושרה, כך שישראל נמצאת בהפרת חוק", אומר עמית ברכה מנכ"ל אדם טבע ודין. עתרנו לבג"ץ לפני חודשיים בעניין זה. במקביל, נמצא בהליך חקיקה חוק שקושר בין גובה הקנס למידת הרווח שהופק אגב הזיהום "המזהם ישלם".

חידוש אפקטיבי אחר שדווקא מצוי ומופעל הוא האפשרות להרשיע אישית מנהל, ולא רק את התאגיד, אם לא הוכיח שנקט אמצעים סבירים למנוע את הזיהום. בעבר הצליחו המנהלים, בעסקת טיעון, "להציל את עורם" תמורת הרשעת המפעל. השר להגנת הסביבה גלעד ארדן הנחה שלא לשחרר יותר את המנהלים בעסקאות טיעון, והם חשופים היום יותר להרשעה, למרות הטענות הקשות של סנגוריהם להרחבה בלתי מידתית של האחריות הפלילית.

מדובר לא רק תאגידים אלא גם בעיריות מזהמות ובפסיקה נדונה האפשרות להרשיע אישית ראשי ערים. ראש עיריית אילת לשעבר גבי קדוש נמלט, בדעת רוב, מהרשעה. שופט המיעוט במחוזי ב"ש, יהושע פלפל, סבר שיש להרשיעו: "בעבירות המיוחדות הנוגעות לאחריות תברואתית לבריאות הציבור, לשלום הציבור ולהגנה על הסדר החברתי, קבע המחוקק אחריות שילוחית כדי ליתן משקל מכריע לאינטרס ציבורי מובהק".

הרגולציה קיבלה יותר שיניים

החקיקה החדשה חיזקה מאד את הרגולציה המינהלית המאפשרת למשרד להגנת הסביבה לקנוס מפעלים מבלי ללכת לבית המשפט, כשהנטל מועבר למפעל להוכיח שידיו נקיות, תרתי משמע. כאשר לשר להגנת הסביבה קיימת גם אפשרות חוקית להוציא צו אישי למפעל — קובץ הוראות מיוחדות שמטרתן לחייב מפעל לפעול ככל שיידרש במטרה למנוע זיהום אויר בלתי סביר.

אז כיצד מגשרים על הפער שבין התודעה לאכיפה? הפתרונות מצויים בשני מישורים. הראשון, הגברת השימוש בכלים מנהליים ואזרחיים. בדיוק כמו שקרה בתחום ניירות ערך עם חוק האכיפה המנהלית. הסתמכות על הדין הפלילי מוביל לתת אכיפה במקרים הגבוליים, או הקשים להוכחה פלילת. בארה"ב למשל מקובל מוסד הקנסות האזרחיים שמאפשר לקנוס מפעלים מבלי להוכיח ולהטיל סטיגמה פלילית.

הפתרון השני הוא שכלול האכיפה: בפיקוח ובעיקר בתביעה והשפיטה. בתי משפט סביבתיים קיימים במדינות רבות, וכנ"ל התמחות באכיפה ובתביעה. בישראל עדיין התביעה הסביבתית מופרטת, אין התמחות שיפוטית והפקחים בשטח חסרים — במספרם ובהכשרתם. אלא שכל הפתרונות לא ייכונו כל עוד לא ישודרג הנושא בסדרי העדיפות הלאומיים.