רשות ההגבלים בדקה את החלב הלא נכון

פיקוח המדינה על חברות תחליפי חלב האם לתינוקות היה חובבני, ואפילו רשלני. אלה המסקנות שעולות מדו"ח מבקר המדינה שפורסם אתמול, בפרק המתייחס לאחד ממוצרי הצריכה הרגישים ביותר על מדפי הרשתות שמגלגל 570 מיליון שקל, נכון ל־2011. בדיקת המבקר חושפת טעות מביכה במיוחד של רשות ההגבלים, שבבואה לבדוק את תנאי התחרות בשוק הנשלט על ידי חברות מטרנה וסימילאק, בדקה את חומר הגלם הלא נכון.

בשנת 2008 ביצעה רשות ההגבלים בדיקה מקיפה בנוגע לרמת התחרותיות בשוק תחליפי החלב וביחס לשאלות האם קיים מונופול בשוק והאם צריך להחזיר את מוצריו לפיקוח, זאת בעקבות תלונות שהגיעו לפיקוח על המחירים במשרד התמ"ת. הרשות בדקה את נתחי השוק של המתחרות ואת עליית מחירי תחליפי חלב האם מול מדד מחירי החלב בישראל וקבעה כי תנאי השוק אינם מצדיקים החלת פיקוח על מחירי תחליפי החלב.

אלא שהרשות טעתה פעמיים בבדיקתה. היא קבעה שלמטרנה יש נתח שוק של 49.5% שאיננו מונופוליסטי, בשעה שלחברה היה על פי דו"חותיה שלה נתח שוק של 56%. והיא טעתה בבדיקת עליית המחירים כשעשתה זאת בהשוואה לחומר הגלם הלא נכון - חלב ניגר (המשמש להכנת מוצרי חלב וגבינות), במקום להסתמך על אבקת חלב, שהיא חומר הגלם העיקרי בתחליפי החלב.

המחדל של רשות ההגבלים המשיך להשפיע מאז 2008 גם בשנים שלאחר מכן על השוק ומנע טיפול אפקטיבי בכשליו, מכיוון שגם תלונות שהגיעו בהמשך ליחידה על פיקוח המחירים לא הובילו לנקיטת צעדים משמעותיים בשוק. יחידת הפיקוח, תוך שהיא מסתמכת על הדו"ח השגוי של רשות ההגבלים העסקיים, החליטה שאין בעיה תחרותית בשוק ולכן לא הכניסה את מוצריו לפיקוח מחירים. רק לפני חצי שנה חזרה רשות ההגבלים העסקיים לבחון את שוק תחליפי החלב וגם בתהליך הבדיקה המחודשת לא ננקט שום צעד להסדרת שוק תחליפי החלב.

ארבע שנים של הסתמכות על דו"ח שגוי

המחדל של רשות ההגבלים העסקיים הוא רק חוליה אחת בשרשרת ההפקרות בשוק תחליפי החלב בישראל.

שוק תחליפי חלב האם לתינוקות עבר בנובמבר 2003 טראומה קשה, כאשר התברר שתחליף חלב האם רמדיה גרם למוות של תינוקות, ונזקים בריאותיים חמורים לרבים אחרים. הפרשה הביאה לדעיכת המותג בתחרות על לבו של הצרכן, והשאירה את השוק למטרנה ולסימיליאק. הקפיצה של מטרנה בנתח השוק היתה מיידית. ב־2003 תפסה מטרנה 39% משוק תחליפי חלב האם לתינוקות, ובשנת 2004 זינקה לנתח שוק של 55%. לפי דו"ח המבקר, הזינוק הזה היה אמור להדליק נורה אדומה ביחידת הפיקוח על המחירים במשרד התמ"ת, אך איש לא עשה דבר לניטור השוק.

השנים חלפו, נתח השוק של מטרנה נותר מעל מחצית השוק, וביחידת הפיקוח על המחירים עדיין לא פעלו בנושא. רק ב־2008, חמש שנים אחרי שהמהפך שחל בשוק השפיע על הצרכן, רק אז, ורק בעקבות תלונה שהוגשה לשר התמ"ת, פנתה היחידה לפיקוח על מחירי המזון לרשות ההגבלים בבקשה שתבדוק את השוק ותחליט אם קיים בו מונופול, ואם כדאי להכניס את מחירי המוצרים תחת פיקוח.

המבקר קובע כי בכל מקרה רשות ההגבלים איננה הכתובת לסוגיה, שכן אין לה שום סמכות לקבוע אם יש להטיל פיקוח מחירים על מוצר כלשהו. לפי הדו"ח יחידת הפיקוח על המחירים היתה צריכה למנות גוף אחד שיהיה אחראי על בדיקות השוק עבורה.

ברשות ההגבלים לא רק שבדקו את המוצר הלא נכון, אלא אף טענו שנתח השוק של מטרנה נמוך מ־49.5% בהתבסס על נתוני מינהל הצריכה. כך קבעו ברשות ההגבלים שלא מדובר במונופול והמליצו, ללא סמכות לכך, שלא להטיל פיקוח על מחירי תחליפי חלב האם.

ההמלצה התבססה על כמה פרמטרים: עליית מחירי תחליפי החלב היתה נמוכה מעליית מחירי החלב. זאת אף שהחלב הטרי אינו מהווה מרכיב בעלויות המוצר; העובדה שאין מגבלות על יבוא תחליפי חלב (אף שצריך לדאוג להכשיר אותם עבור השוק הישראלי); כוונת מתחרים נוספים להיכנס לשוק, כמו אופטימיל שנכנסה לשוק ב־2008 אך בפועל לא השפיעה על מאזן הכוחות בו; נתח השוק של מטרנה נמצא נמוך מ־50%, אף שלפי הדו"חות הכספיים של חברת מעברות, שמחזיקה עם אסם בבעלות על מטרנה, החברה העריכה את נתח השוק שלה ב־56% בשנת 2008.

תגובת רשות ההגבלים לנושא בדיקת חומרי הגלם הלא נכונים: "ידוע כי תחליפי חלב האם מיוצרים מאבקת חלב המיוצרת בחוץ לארץ, אך בהיעדר מחירון כלשהו לאבקת חלב המיובאת מחוץ לארץ, הרשות סברה כי מדד מחירי החלב מהווה אומדן קרוב למחיר זה. לכך יש להוסיף את העובדה שמי הגבינה והלקטוז המרכיבים את תחליפי חלב האם נקנים מתוצרת מקומית".

למרות השוק הריכוזי אושר מיזוג מטרנה־אסם

מבקר המדינה מציין בדו"חו עובדה קריטית למחירי תחליפי החלב: בשוק תחליפי חלב האם לתינוקות משקיעות היצרניות סכומי עתק (כ־50 מיליון שקל בשנה) על תשלומים לבתי החולים. זאת, כדי שבתי החולים יספקו את תחליפי חלב האם שלהן במחלקות היולדות. עלויות אלו מגולמות במחיר הסופי לצרכן, ובעבר אף אמרו באסם כי ללא עלויות אלו היו מורידים את מחיר המטרנה לצרכן. עלויות אלו לא הופיעו כלל בניתוח של רשות ההגבלים.

בתגובה לטענות המבקר טוענים ברשות ההגבלים כי אותה חוות דעת היתה "סקירה כללית ובלתי ממצה של התחום ותו לא". אך המבקר משיב, כי הרשות לא סייגה את מסקנותיה כשהיא הגישה אותן ליחידת הפיקוח ואף כללה בהן המלצה מפורשת.

המבקר מעיר ליחידת הפיקוח על המחירים על כך שבחרה להתבסס על העבודה של רשות ההגבלים, אף שהיו בידיה נתונים על סל התשומות של היצרניות, וכן נתונים מהדו"חות הכספיים של החברות.

מחדל נוסף של רשות ההגבלים קרה כשזו אישרה באפריל 2009 את מיזוג מטרנה ואסם - מיזוג שלמעשה סתם את הגולל על האפשרות שנסטלה, בעלת השליטה באסם, תיכנס לתחרות בשוק הישראלי עם תחליפי חלב האם שהיא משווקת בעולם. הנימוק לאישור המיזוג היה שנסטלה לא תיכנס לשוק הישראלי מסיבות של כשרות - טענה שהוכחה כלא כל כך נכונה עם כניסתה של נוטרילון. מה שתמך בהחלטה של הרשות היה אותו דו"ח שגוי שלה מ־2008 שקבע כי השוק תחרותי מספיק.

המבקר: אין ראיות לשוק תחרותי בתחליפי המזון

בשנים 2009–2011 תלונות הצרכנים המשיכו לזרום ליחידת הפיקוח על המחירים וזו לא עשתה דבר בעניין. במרץ 2011 הנושא עלה בוועדה לפניות הציבור בכנסת, ובאפריל הגישה יחידת הפיקוח על המחירים חוות דעת, שבה נטען כי מחיר תחליפי חלב האם לא עלה מעל עליית המדד, משמע מטרנה אינה מנצלת את כוחה לרעה. ביוני 2011 פנתה הכנסת לבדיקה מחודשת, ובחוות הדעת שהתקבלה מיחידת הפיקוח ביולי נטען שנתח השוק של מטרנה הוא 58%, אך מתקיימת תחרות בענף ומחירי מוצריה לא עלו בשיעור גבוה מהמדד הכללי. שוב התבססה חוות הדעת על הבדיקה הלקויה של רשות ההגבלים מ־2008.

המבקר טוען שאין ראיות לתחרות בשוק, ואף לא מצא ביסוס בפרוטוקולים של ועדת המחירים כי היא בכלל דנה בנושא.