"הצוק הפיסקאלי הוא משחק פוליטי שמסתיר את חוסר האיזון בתקציב"

חברי הקונגרס יצאו השבוע לחופשת חג המולד, הנשיא אובמה המריא עם משפחתו להוואי, ומשרד האוצר האמריקאי סגר את שעריו. אבל ההפוגה מסתיימת: אובמה קיצר את חופשתו וישוב היום לבית הלבן, והמחוקקים ישובו לגבעת הקפיטול. מולם ניצבת משימה דוחקת: למצוא דרך שתאפשר לארה"ב לחמוק מהצוק הפיסקאלי, אותו שילוב של העלאת מסים וקיצוצי תקציב אוטומטיים שאמור להיכנס לתוקף בסוף השנה האזרחית.

פרופ' ג'ואל סלמרוד | צילום: טלי מאייר

באופן מדהים למדי, הצעדים הדרסטיים האלה עוצבו במכוון על ידי הקונגרס והבית הלבן לפני כשנה וחצי, כאמצעי שיכפה עליהם להגיע לפשרה מוסכמת בנוגע למדיניות התקציב. בינתיים, התוצאה הפוכה. הרפובליקנים והדמוקרטים מתבצרים בעמדותיהם: אלה מסרבים לכל העלאה במסים, ואלה מתנגדים לכל פגיעה בקצבאות הזקנה.

לשם הבהרה, במונח "צוק פיסקאלי" יש משהו מטעה. בניגוד לרושם המשתמע, כאילו כלכלת ארה"ב הולכת ליפול מצוק ב־1 בינואר, השפעתם של ההכבדה במסים ושל הקיצוצים תורגש רק בהדרגה, ובכל מקרה, אלה במידה רבה צעדים הפיכים. אבל, אם בסופו של דבר הצעדים האלה ייוותרו כפי שהם, פגיעתם תהיה רעה: “אם הקונגרס לא יפעל”, מסביר פרופ' ג'ואל סלמרוד, "משמעות הדבר תהיה ש־5% מהתוצר ייגרעו מההכנסה הפנויה ומההוצאה הממשלתית, ולזה יכולות להיות השפעות מאוד שליליות בטווח הקצר”.

סלמרוד נחשב לאחד מגדולי המומחים למיסוי בארה"ב, ומשמש יועץ למגוון גופים ברחבי העולם, מקרן המטבע ועד לממשלת הודו. השבוע השתתף סלמרוד בכנס מדיניות המיסוי בישראל שהתקיים במכון ון ליר בירושלים. כמו אחרים, גם סלמרוד מעריך שהשמים לא ייפלו על וושינגטון, לפחות לא בסוף החודש. "הצדדים יגיעו לבסוף להסכם שיאפשר לדחות את ההחלטה בכמה חודשים”, הוא סבור. ועדיין, להערכתו, ארה"ב חייבת להתעורר ולהתמודד עם המציאות.

בשיחה עם "כלכליסט" מתאר סלמרוד את ההשלכות הדרמטיות של השינויים הדמוגרפיים בארצו ומציע לקחים חשובים מהניסוי האמריקאי הגדול בהורדות מסים, שהסתיים בכזה גירעון כואב.

כמו אחרים, גם סלמרוד אינו מחבב את צמד המילים "צוק פיסקאלי". את האתגר הניצב בפני כלכלת ארה"ב הוא מתאר, לא כצוק שממנו היא יכולה ליפול, אלא כהר שעליו היא צריכה לטפס. “הצוק הפיסקאלי הוא בעיניי משחק פוליטי, שמאחוריו מסתתר נושא גדול בהרבה, של חוסר איזון תקציבי רציני ביותר”, הוא מסביר. "ובשלב מסוים אנחנו נצטרך לטפס על ההר הזה ולהתמודד עם חוסר האיזון. האם עכשיו זה הזמן הנכון לעשות את זה, בשעה שההתאוששות כה פגיעה, זו שאלה קשה. אבל אני חושב שבסופו של דבר נצטרך לעשות את זה, ומוטב מוקדם ממאוחר".

מהו חוסר האיזון שאתה מזהה?

"אם אתה מסתכל כמה עשורים קדימה, ובוחן את ההבטחות שהבטחנו לעצמנו, בצורת קצבאות הזקנה של ביטוח לאומי, ותוכניות בריאות ממשלתיות כמו מדיקייד ומדיקייר, ואז משווה בין העלויות של התוכניות האלה למסים שבאמצעותם אנחנו מתכננים לממן אותן, אתה מגלה פער אדיר. אלן אורבך, כלכלן מוערך ביותר מאוניברסיטת ברקלי, מעריך שהפער הזה עומד על 8.4% מהתמ"ג. כלומר, כדי לשמור על יחס החוב־תוצר הנוכחי, אנחנו נצטרך להעלות מסים או לקצץ בהוצאות, בשיעור שזהה ל־8.4% מהתמ"ג. זו דרך אחת למדוד את גודל חוסר האיזון התקציבי ארוך הטווח. וזה סכום ענק”.

מה הפתרון לפער הזה?

"אני חושב שזה צריך להיות שילוב של השניים. תוכניות ההעברה הנדיבות תוכננו בתקופה מוקדמת יותר, ומאז חלו שינויים דמוגרפיים מהותיים. אני חושב שרוב הציבור האמריקאי רוצה עקרונית לשמור על התוכניות האלה, אבל חושב שהן עולות יותר מכפי שהיינו רוצים לשלם. במילים אחרות, הציבור לא תומך בקיצוץ בתוכניות בסדר הגודל שנדרש כדי להתגבר על חוסר האיזון בלי להעלות מסים. ואני מאמין שצריך להיות איזון בין הדברים”.

הציבור מבין את השינוי הנדרש?

"אני חושב שאפשר לעשות כאן אנלוגיה לניהול משק הבית: הציבור מבין שאתה יכול לחיות מעבר ליכולותיך למשך זמן מוגבל, אבל אתה לא יכול לעשות את זה לנצח. אני חושב שהמטפורה הזו עובדת. אבל האם אנשים מבינים את ההשלכות של השינויים הדמוגרפיים שאנחנו ניצבים בפניהם? כאן אני כבר פחות בטוח”.

לא רגע אידיאלי

"בארה"ב אנשים שואלים לפעמים: 'למה אנחנו לא יכולים פשוט לחזור לשיעורי המס שהיו לנו בשנות החמישים או השבעים?'. והתשובה היא שהדמוגרפיה כל כך השתנתה, שרק כדי לספק את אותה רמת הטבות לכל פנסיונר תידרש רמת מיסוי גבוהה מהותית משנדרשה בזמנו”.

אבל גם אם סלמרוד משוכנע שארה"ב תהיה מוכרחה בסופו של דבר לטפל בפער הגדל בין ההוצאות להכנסות, הוא לא בטוח, כאמור, שעכשיו הוא הרגע האידיאלי לכך.

"אנחנו עדיין בהתאוששות די שבירה, והעלאת מסים וקיצוץ בתקציב הם בדרך כלל לא צעד מומלץ במצב הזה. השאלה, וזו שאלה פוליטית וגם כלכלית, היא מתי כן יהיה הזמן הנכון. הרי אם נחשוב על הצעדים האלה בעוד שנה, אנשים יקומו ויגידו - יש לנו בדיוק התאוששות יפה, בואו לא נהרוס את זה. ובעוד שנתיים גם יישמעו טיעונים דומים".

איך מתגברים על הבעיה הזו?

"לדעתי הדרך הטובה ביותר היא להסכים עכשיו על גישה מדורגת. למשל, על ידי העלאה מדורגת של גיל הזכאות לפנסיה, נאמר, בחודש בשנה למשך 24 השנים הבאות. או העלאה מדורגת במס ההכנסה. באופן זה, הנזק קצר המועד לכלכלה ימוזער".

ברק אובמה וג'ון ביינר | צילום: איי פי

סלמרוד, העומד בראש המכון למחקר מדיניות מס באוניברסיטת מישיגן, עוסק בתחום המיסוי זה עשורים, במגוון כובעים: כעורך כתבי עת מקצועיים, כנשיא התאחדות המס האמריקאית, כיועץ לקרן המטבע ולבנק העולמי, כמו גם למגוון מדינות, מאוסטרליה, דרך הודו, ועד לקולומביה ולקנדה. בשלב מוקדם יותר בקריירה שלו שימש כאחד ממומחי המסים במועצת היועצים הכלכליים של הנשיא רייגן, שבתקופתו נולדה ההתנגדות העמוקה למסים שמאפיינת את הרפובליקנים בארה"ב. סלמרוד ממהר להדגיש כי אין להקיש בהכרח מההיסטורה המקצועית שלו על עמדותיו, וכי מועצת היועצים הכלכליים היתה גוף א־פוליטי בתקופת רייגן. ובכל זאת הוא מוסיף: “אני מקווה שלמדתי מהתבוננות באופן שבו מדיניות המסים השפיעה על הכלכלה ב־30 השנים האחרונות".

בשיחה עמו, סלמרוד אינו מסתיר את הביקורת שלו על הגישה הרפובליקנית למסים, ביקורת שחלקים ממנה רלבנטיים בהחלט גם לישראל, שצעדה אף היא בנתיב הורדת המסים והגדלת הגירעון בשנים האחרונות. סלמרוד, שאף הוציא לפני חודשיים מורה נבוכים פופולרי לנפתולי מערכת המס האמריקאית, Taxes in America, אומר עכשיו ש"הרבה מהעקרונות הבסיסיים של מיסוי לא מובנים לציבור הרחב, והפוליטיקאים מנצלים את חוסר ההבנה כדי לקדם את העמדות שלהם בנושאי מס”.

מה למשל?

"הרבה אנשים מאמינים שעלות הממשלה נמוכה יותר כאשר המסים יורדים. הם חושבים שעלות הממשלה היא המסים שהם נדרשים לשלם כרגע. אבל זה לא נכון. את עלות הממשלה נכון יותר למדוד על ידי מה שהממשלה מוציאה. והמסים שהממשלה גובה כדי לכסות את ההוצאות שלה לא באמת משקפים את העלות, משום שבאמצעות גירעונות אפשר לדחות את הנטל הזה. וזה דבר מאוד מטעה: בתקופה של הוצאה גירעונית, הממשלה יכולה להיראות זולה יותר ממה שהיא באמת”.

אני מנחש שאתה מדבר על כהונתו של ג'ורג' וו. בוש, בין 2000 ל־2008?

"בדיוק. ההוצאה הממשלתית התרחבה תחת בוש ואילו המסים הופחתו באופן משמעותי. כלומר, עלות הממשלה עלתה, אף שהמסים ירדו”.

ההתנגדות הרפובליקנית להעלאת מסים עומדת כאמור בלב המחלוקת סביב הצוק הפיסקאלי, ולמעשה, הרפובליקנים היו מעוניינים בהארכה גורפת של קיצוצי בוש. כשהוא מתבקש לחוות דעה על עמדתם, סלמרוד מצייר אותם כמציגים עמדות תלושות מהמציאות.

"הרעב את החיה"

"מה שעומד על הפרק הוא הערך שאותו מייחס הציבור לתוכניות הביטוח החברתי. והנתונים שאני מכיר מראים שרוב האמריקאים לא היו רוצים לראות את הקיצוצים החמורים שצריך היה לעשות בתשלומי ההעברה כדי להתמודד עם חוסר האיזון התקציבי מבלי להעלות מסים. התגובה של הרפובליקנים היא פשוט לא הגיונית. למשל, חלקם אומרים שאם נוריד מסים אפילו יותר, זה יגרום לכלכלה לצמוח בכזה קצב עד שההכנסות ממסים בעצם יעלו, וזה יהיה חלק מהפתרון. ואני חושב שהראיות פשוט לא תומכות בטענות האלה”.

ומה הן כן מראות?

"היו לנו הרבה מאוד ניסויים בעשורים האחרונים בארה"ב, של העלאות והורדות מסים, ומה שלמדנו ב־30 השנים האחרונות הוא שזה לא נכון שהורדת שיעורי המס מעלה את ההכנסות ממסים".

"ויש עוד טיעון נפוץ: מה שנקרא בארה"ב 'הרעב את החיה'. הרעיון הוא שאם נשמור על שיעורי מס נמוכים, זה יביא להפחתה בהוצאות, כי הקונגרס לא ירצה להוציא כסף אם משמעות הדבר היא שיהיה גידול בגירעון. ואני חושב שזה הופרך באופן מוצק מאז שנת 2000, אז בוש הוריד את המסים משמעותית, וזה לא הוריד את ההוצאה, אלא להפך".

איך באמת אתה מתרשם מחוסר התפקוד של וושינגטון בימים אלה?

“בשל הפילוג הפוליטי אני לא מופתע מהמתרחש. אם יש לך גוש חוסם (רפובליקני) בבית הנבחרים, שמתנגד לכל העלאה במס, קשה לראות איך אפשר להגיע להסכם.

"מנגד, זה לא מסוג הדברים שצריך לעשות מהר. ברפורמת המסים הגדולה הקודמת (ב־1986 - א”פ) היו לנו שנתיים של דיון ציבורי על המתווה. זה פשוט נראה לי לא ראוי ששני ג'נטלמנים ייצאו מחדר דיונים מלא עשן ויכריזו 'ככה אנחנו הולכים לעשות את זה', ואז תתקיים הצבעה. גם את זה אני לא אוהב”.

ג'ואל סלמרוד (61)

נולד: ניוארק, ניו ג'רזי

השכלה: ד"ר בכלכלה מאוניברסיטת הרווארד

קריירה: מרצה באוניברסיטת מישיגן, יועץ לממשלות ולקרן המטבע הבינלאומית

עוד משהו: זכה בפרס האיג נובל על מחקר שמראה עלייה קטנה בתמותת עשירים רגע לפני העלאה במסי עיזבון