המדינה תקים רשות אחת לפיקוח על משק האנרגיה והגז

הקמת ועדת שרים לרגולציה שתחייב דיונים בין רגולטורים טרם החלת כללי משחק חדשים במשק - זו הההמלצה העיקרית דו"ח הוועדה לייעול מנגנוני רגולציה שפורסם היום (ד').

בין היתר המליצה הוועדה כי הרגולטורים יחויבו להתייעץ עם השוק הפרטי, ולמפות ולצמצם את הנטל הרגולטורי הקיים, וכן המליצה להפקיע את רשות הגז מידי משרד האנרגיה ולהקים "רגולטור על" שיטפל בכל תחומי משק החשמל ובגז. מסקנות הוועדה ייושמו במסגרת חוק ההסדרים לשנים 2013-4.

הוועדה, שהוקמה על ידי הממשלה הקודמת בדצמבר 2011 כחלק מהמלצות דו"ח טרכטנברג, המליצה על שורת צעדים להידוק הפעולות הרגולטוריות והקטנת עלויותן. חברות הייעוץ החיצוניות גיזה ושלדור סייעו לוועדה שבראשה עמד הממונה על התקציבים גל הרשקוביץ. בין חבריה יו"ר המועצה הלאומית לכלכה יוג'ין קנדל, המשנה ליועמ"ש אבי ליכט ובכירים נוספים.

ההמלצה העיקרית היא כאמור הקמת מנגנון "ליבון החלטות" הקובע כי רגולטור יהיה חייב להיוועץ עם גורמים רלוונטיים אחרים במגזר הציבורי טרם קבלת החלטה בעלת השפעה מהותית על המשק או על תחום אחריותו של רגולטור אחר. ועדת השרים תידון ותכריע במחלוקות רגולטוריות, וצוות במועצה הלאומית לכלכלה יספק לה את הסיוע המקצועי. עם זאת, המנגנון לא יחול על הרגולטורים הפיננסים - המפקח על הבנקים, ראש רשות ני"ע והממונה על שוק ההון.

הוועדה ממליצה בנוסף על "רגולציה חכמה": בניית בנק מטרות של הוראות רגולטוריות. לאחר איסוף הנתונים ומיפוי הרגולציה הקיימת, ההוראות יצומצמו.

בחלק מהנושאים נמנעה הוועדה מלקבוע המלצה של ממש, והסתפקה בהמלצות כלליות לשיתוף פעולה. בנוגע להקטנת עלויות הרגולציה מזכירים בוועדה את הולנד, שבה צוצמה העלות מ-16 מיליארד יורו ב-2003 ל-7 מיליארד יורו ב-2010 בזכות ייעול ממשלתי.  הוועדה מזכירה גם את העיקרון הבריטי שלפיו נקבע תאריך פג תוקף לכל רגולציה חדשה כדי לעודד את הרגולטורים לבחון מחדש לקראת המועד  את התנאים בשוק והצורך בשינוי הכללים. עם זאת, חברי הוועדה הביעו חשש כי בישראל, עקב "התנגדויות עזות של בעלי אינטרסים", לא יוכלו רגולטורים לגייס תמיכה כדי לחדש רגולציה שהיה קשה ליישם מלכתחילה.

סוף לריבוי בעלי הבית במשק החשמל

הוועדה המליצה כאמור גם לאחד בין רשות החשמל לבין רשות הגז כך שגוף בודד יקבע את מבנה משק האנרגיה בישראל, לרבות תעריפי החשמל ושימושי הדלקים השונים שלו. משמעות ההחלטה היא שרשות החשמל, הגוף שמפקח על יצרני החשמל וקובע את תעריפיה חשמל במשק, תקבל עצמאות מורחבת והיא עשויה לכלול בעתיד גם גופים אחרים ממשרד האנרגיה לרבות מינהל החשמל. המטרה הסופית - יצירת אחידות בצרכי פיתוח משק החשמל הן מבחינת המקורות שלו (תעריפי החשמל שמזינים את היצרנים) והן מבחינת השימושים (תחנות הכוח ותשתית ההולכה המספקים חשמל במדינת ישראל).

חברי הוועדה נימקו את המלצתם בכך ש"מבנה הרגולציה על משק האנרגיה הקיים פוגם ביכולת הוודאות והקוהרנטיות הנדרשת במשק - בעיקר בשוק הגז ובמשק החשמל". מאחורי המילים היפות הללו מסתתרת ביקורת נוקבת על מבנה משק החשמל בישראל ועל יכולת הפיתוח שלו תחת ריבוי בעלי בית, מציאות שלא פעם תקעה תהליכים ופגעה בסופו של יום דווקא באזרח הקטן.

הוועדה התבססה בהמלצתה על העובדה שבשנים האחרונות התגלו ממצאי גז משמעותיים מול חופי ישראל, מה שהופך את הגז לדלק העיקרי שבאמצעותו יפיקו חשמל.

השורה התחתונה היא שמשק האנרגיה אולי יתייצב מבחינת הפיקוח עליו, אולם שר האנרגיה הנכנס סילבן שלום יאבד את אחת מזרועות הפיקוח החשובות של משרדו לטובת רשות עצמאית שאינה כפופה אליו. מצד שני רשות החשמל לא תוכל לקבוע מדיניות משל עצמה, והיא תחויב במילוי הוראות והחלטות הממשלה כלשונן תוך תמרוץ נאות של כלל השחקנים בשוק.

"המנגנון לא יכביד"

רכזת הוועדה יעל מבורך אמרה ל"כלכליסט" כי הקמת המנגנון המרכזי לא תסבך עוד יותר את המצב הקיים ותעכב מדיניות: "המנגנון לא מכביד. הוא ידאג לקידום רגולציה בצורה מתואמת כך שיד ימין תדע מה יד שמאל עושה. היום כל אחד מוציא חוזר- למשל על נפט, או תקנות זיהום, מבלי ליידע. בגלל זה למשל שוק האנרגיה תקוע. או דור 4 בסלולאר שדורש תיאום בין כמה רגולטורים- שרי הגנת הסביבה, התקשורת ובריאות. בגלל שהם לא מצליחים להגיע למסקנה זה מעוכב כשנתיים. המנגנון לגישור על מחלוקות יקל על קידום רגולציות".

נשיא לשכת התיאום של הארגונים הכלכליים צביקה אורן אמר ל"כלכליסט" כי הוא מאושר. "יש לי הרגשה שסוף סוף מטפלים ברעה החולה שגורמת לנזקים ועלויות בשוק והרסה את המוטיבציה. סוף סוף לא יוכלו להמציא רגולציה פופוליסטית כל בוקר, ויבחנו את ההשפעה שלה רוחבית ואורכית".

רגולטור בענף התקשורת

הצורך בהקמת רשות תקשורת עצמאית, שתשמש כרגולטור בענף התקשורת במקום המשרד הממשלתי, נידון כבר למעלה מ-16 שנה בשורה ארוכה של ועדות והצעות חוק. דו"ח הוועדה לייעול מנגנוני רגולציה שפורסם היום מתווסף לערימת המסמכים שנכתבו בשבח הרעיון שלא הבשיל עד כה, ולו משום שאף שר מכהן לא מוכן לתמוך ועל אחת כמה וכמה לקדם ויתור על חלק גדול מסמכויות משרדו.

המודל של רשות תקשורת אומץ כבר על ידי 31 מתוך 33 מדינות ה-OECD, כשהיוצאות מן הכלל הן יפן שנמצאת בימים אלו בשלבי הקמת רשות תקשורת וישראל שהנושא עולה ויורד בה מסדר היום.

הוועדה לייעול הרגולציה מציעה לאמץ מודל לפיו רשות התקשורת תהיה אחראית על הפיקוח השוטף על ענף התקשורת, מתן היתרי פעולה לחברות, פיקוח מחירים ורווחיות והגנה על הציבור. משרד התקשורת, שיפעל כמשרד עצמאי שיצורפו אליו סמכויות נוספות או כמחלקה בתוך משרד אחר, יעסוק בקביעת מדיניות וסדר עדיפויות ובקידום חקיקה.

לפי הדו"ח, במדינות מפותחות נמצא קשר ישיר בין עצמאות הרגולטור להיקף ההשקעות והתפתחות שווקי התקשורת. גוף פיקוח עצמאי נתפס כמקצועי, עקבי יותר בפעולותיו והוגן ואובייקטיבי יותר מרגולטור ממשלתי שפועל לא פעם משיקולים פוליטיים.

חברות תקשורת צריכות לא פעם לבצע פרויקטים ארוכי-טווח, כמו שדרוג תשתיות, והן יחששו ליזום השקעות כאלו כאשר קיימת אי ודאות ביחס למדיניות בעתיד. אי-ודאות כזו מתרחשת בין השאר כתוצאה מהחלפה של שר מכהן במשרד התקשורת שיכולה לגרור שינוי חד במדיניות.

המלצה נוספת הכלולה בדו"ח היא לאחד לגוף אחד את שני הרגולטורים המפקחים כיום על נושא התוכן ברדיו ובטלוויזיה בישראל – מועצת הכבלים והלווין המפקחת על HOT ו-yes והרשות השנייה המפקחת על ערוץ 2 ו-10 ותחנות הרדיו האזורי. גם כאן לא מדובר ברעיון חדש אלא בכזה שנידון שנים רבות תחת השם "ברית המועצות", אך טרם קרם עור וגידים.

בדו"ח מוצע שסמכות המועצה המאוחדת לענייני תוכן יהיו קידום יצירה מקומית וקביעת תנאי רישיון וכללים לשידורים, כמו גם פיקוח עליהם. מועצת התוכן תפעל לצד מועצת תקשורת שתעסוק בנושאים של רגולציה כלכלית כמו תחרות והחלטות על זיכיונות ורישיונות, כששני הגופים הללו ירכיבו ביחד את רשות התקשורת.

בנוגע לאופן בחירת חברי מועצת התקשורת, הוועדה לייעול רגולציה ממליצה כי אלו ייבחרו על ידי שר התקשורת מתוך רשימה שתגבש ועדת איתור בראשות שופט עליון או מחוזי בדימוס. יו"ר ועדת האיתור ימונה גם הוא על ידי השר. לדעת הוועדה, המנגנון הזה הוביל בישראל למינויים ראויים.

לפי המלצת הוועדה לייעול הרגולציה, המימון לפעולות הרשות יגיע מאגרות שישלמו גופי התקשורת ולא מסעיף תקציבי נפרד. זאת כדי לחזק את עצמאות רשות התקשורת ביחס לגופים הפוליטיים. עם זאת, שר האוצר וועדת הכספים ידרשו לאשר את תקציב הרשות, בדומה למודל הקיים ברשות לניירות ערך.