איך שר הפנים יכול לחלק מיליוני שקלים "ללא הסבר ראוי"?

1% - זה השיעור מתוך תקציב המדינה, פלוס מינוס, שמגיע לקופותיהן של הרשויות המקומיות בישראל מתקציב משרד

איפה הכסף? התקציב הפתוח מגיע לרשויות המקומיות המערכת החדשה תאפשר לתושבים לנבור בתקציבים שהרשות המקומית משקיעה בהם מתוך הנחת יסוד כי השפעת הרשות המקומית על חיים היומיום של הציבור גדולה בהרבה מהשפעת השלטון הארצי בירושלים שאול אמסטרדמסקי, תגובה אחתלכתבה המלאה

הפנים. כלומר, כ־3.5 מיליארד שקל. ואם מביאים בחשבון תקציבים שעוברים ישירות ממשרדי ממשלה נוספים, בעיקר ממשרדי החינוך, הרווחה וביטחון הפנים, מגיעים לאחוז גבוה בהרבה. מרבית הכסף הזה מגיע לקופותיהן של כ־200 רשויות, מתוך 257 רשויות מקומיות בישראל (עיריות, מועצות אזוריות ומועצות מקומיות), בצורה של מענקי איזון, שמטרתם המקורית היא לסייע לרשויות להגיע לאיזון תקציבי.

אלא שמענקי האיזון הם ממלכה מסתורית רחוקה מהעין, שמתי מעט מבינים מהם חוקיה. ואפילו אם מישהו מצליח להבין, אז באים הפוליטיקאים ומתחילים לחלק עוד ועוד כספים ומענקי תוספת בלי דין ובלי דיין, כפי שחשף מבקר המדינה (וכפי שיפורט בהמשך).

"לפרויקט המלא לחצו כאן"

שר הפנים גדעון סער. יציג היום את תקציב המשרד לוועדת הכספים | צילום: עמית שעל

שר הפנים גדעון סער יציג הבוקר את תקציב המשרד לשנתיים הקרובות (ותקציביו הנלווים, כמו התמיכה ברשויות המקומיות ותקציב רשות האוכלוסין) בוועדת הכספים. "כלכליסט", בשיתוף הסדנא לידע ציבורי, חושף את הקרביים של תקציב המשרד.

במגזר הערבי וביו"ש תלויים במענקי האיזון של המשרד

תקציב משרד הפנים עצמו הוא קטן יחסית, ב־2014 הוא יעמוד על 374 מיליון שקל בסך הכל, ובערך מחציתו מיועדת לתפעול השוטף של מינהל התכנון הארצי (השנה תינתן תוספת חד־פעמית של 300 מיליון שקל למשרד לטובת הבחירות ברשויות המקומיות שיתקיימו באוקטובר). מלבד זה, המשרד אחראי גם על שלושה סעיפים תקציביים שנמצאים מחוץ לתקציב המשרד: רשות האוכלוסין והגבולות, שהתקציב שלה יגיע בשנה הבאה למעט יותר מחצי מיליארד שקל, תקציב מימון המפלגות, שיסתכם בכ־140 מיליון שקל, ותקציב התמיכה ברשויות המקומיות - שם נמצא הכסף הגדול של המשרד - שיסתכם בשנה הבאה ב־3.5 מיליארד שקל.

התמיכה של משרד הפנים ברשויות המקומיות בישראל נחלקת לכמה סוגים. חלק הארי מועבר לרשויות המקומיות בצורה של מענקי איזון - 2.4 מיליארד שקל בסך הכל (שאליהם צפויים להתווסף במהלך כל שנה עוד 400 מיליון שקל). בנוסף, המשרד מחלק עוד יותר ממיליארד שקל בסוגים שונים ומשונים של מענקים ותמיכות, בהם מענק ייחודי לעיריית ירושלים, בהתאם לחוק יסוד: ירושלים בירת ישראל, שיגיע ב־2014 ל־188 מיליון שקל - כ־10% מתקציב עיריית ירושלים.

מענקי האיזון מחולקים בהתאם לנוסחה, שנקבעה ב־2004 בעקבות המלצות ועדה ציבורית, שעיקרה מתן מענקים על פי מעמד סוציו־אקונומי. מענקי האיזון אמורים לשקף את הפער שבין הכנסות הרשות המקומית לבין הוצאותיה. ככל שהרשות חלשה יותר, כך תושביה מסוגלים פחות לשלם ארנונה, אבל הוצאותיה דווקא גבוהות יותר בגלל מאפייני האוכלוסייה - וכך נוצר גירעון, שאותו אמור לכסות המענק.

מחקר מקיף של מרכז המחקר והמידע של הכנסת מ־2010 חשף כי המגזר הערבי זוכה לכ־40% ממענקי האיזון - פי שניים בערך מחלקו היחסי באוכלוסייה. זאת משום שברשויות ערביות רבות שיעור גביית הארנונה הנו זעום, וכמעט שאין להן מקורות הכנסה נוספים לארנונה, משום שיש להן מעט אזורי תעשייה, מלונאות וכד'.

לפי המחקר ישנן שש רשויות מקומיות שבהן מענק האיזון גבוה משמעותית מהיקף ההכנסות מארנונה (לקיה, שגב שלום, מסעדה, תל שבע, ג'לג'וליה, וטובה א־זנגרייה). בממוצע, מענקי האיזון במגזר הערבי היו גבוהים כמעט פי ארבעה מאשר ברשויות מקומיות במגזר היהודי ב־2009. המצב הזה, כפי שמציינים מחברי המחקר, יוצר תלות מרחיקת לכת של הרשויות המקומיות הערביות בנדיבות התקציבית של המדינה. לכן, בכל פעם שמענקי האיזון מתקצצים, כפי שקורה בתקציב השנה, את עיקר המכה חוטפות הרשויות הערביות.

אבל גם במגזר היהודי ניתן למצוא דפוסים של העברת מענקי איזון. על פי בדיקת "כלכליסט", שהתבססה על הדו"חות הכספיים של הרשויות המקומיות ל־2011, שלוש מתוך חמש הרשויות הנתמכות ביותר על ידי הממשלה נמצאות בשטחי יהודה ושומרון - מועצה אזורית הר חברון, עמנואל ומועצה מקומית מעלה אפרים. המשותף לכל אלה הוא שהיקף מענקי האיזון שהמדינה חילקה לכל אחת מהן הוא בממוצע פי שלושה מהיקף ההכנסות שלהן מארנונה ומסים שונים (אצל השיאנית הארצית הר חברון - כמעט פי ארבעה). במילים אחרות, רשויות אלה תלויות כמעט לחלוטין בתקציבי המדינה לקיומן.

אי־שקיפות במענקי האיזון לרשויות ביהודה ושומרון

חלק ממענקי האיזון לא ניתנים במסגרת הנוסחה שקבעה הוועדה, אלא - כפי שחשף מבקר המדינה - על פי קריטריונים חצי פוליטיים, לפי ראות שר הפנים. בדו"ח מיוחד מ־2012 הראה המבקר כי משרד הפנים מחלק כל שנה כמה מאות מיליוני שקלים בהעברות נקודתיות לרשויות שונות, שלא על פי קריטריונים ברורים. כך, למשל, עיריית רמת גן קיבלה 10 מיליון שקל כפיצוי על התמזגותה עם רמת אפעל, ועיריית בת ים קיבלה 28 מיליון שקל במשך שנתיים "בלי הסבר ראוי להקצאה".

בדיקת "כלכליסט" מעלה כי ב־2012 חולקו לפחות עוד 120 מיליון שקל בצורה הזו, תחת המטרייה של מענקי האיזון. כך למשל חילק משרד הפנים 36 מיליון שקל לרשויות מקומיות שבשטחי יהודה ושומרון כ"מענקים ביטחוניים לאור הקפאת הבנייה", 24 מיליון שקל במסגרת "מענקים להתיישבות צעירה" שניתנים ליישובים ברמת הגולן ובשטחי יהודה ושומרון, 41.5 מיליון שקל במסגרת "מענקים מיוחדים", 7.7 מיליון שקל במסגרת "מענקי שר הפנים" וכן 3 מיליון שקל במסגרת "מענקים ליישובים גדולים במועצות אזוריות" ועוד מענקים שונים. אחד המכנים המשותפים לכל אלה הוא היעדר השקיפות בקריטריוני החלוקה שלהם.

התרגיל של האוצר יעביר את הגירעון מהמדינה לרשויות

תקציב התמיכה ברשויות המקומיות בכל אחת מהשנים 2013–2014 יהיה קטן ב־400 מיליון שקל מהתקציב ב־2012. כדי שהקיצוץ הזה לא ימוטט את הרשויות המקומיות החלשות, באוצר מצאו פתרון יצירתי. במסגרת הסכם שהושג בין האוצר לבין השלטון המקומי ופורום הערים החזקות בישראל, הוחלט כי 57 הרשויות החזקות במדינה ילוו למדינה 450 מיליון שקל. בתמורה יוכלו רשויות אלה להעלות את הארנונה לתושבים שלהן בכ־0.3% בכל שנה בעשור הקרוב, מעבר להעלאה הכללית שנובעת מהאינפלציה. מדובר בתושבים של ערים כמו תל אביב, מודיעין, רעננה, כפר סבא, גבעתיים, רמת השרון וחולון.

מלבד הסידור הזה, שבמסגרתו תושבי הרשויות החזקות יסבסדו דרך תשלומי הארנונה את תושבי הרשויות החלשות, בחוק ההסדרים מופיעים עוד כמה צעדים בנושא. למשל, רשויות מקומיות לא יוכלו עוד להעניק הנחות בארנונה רק על בסיס גובה ההכנסות של התושבים - מדובר בהנחות שמסתכמות בכחצי מיליארד שקל בשנה. מעתה יחויבו הרשויות לבדוק אם התושב שמבקש את ההנחה מיצה את כושר ההשתכרות שלו, קרי מה היקף המשרה שלו. אם הוא בוחר שלא לעבוד, כפי שקורה ברשויות המקומיות החרדיות, ההנחה בארנונה תישלל ממנו. אם הצעד הזה אכן יאושר, הוא צפוי להכניס את הרשויות החרדיות הגדולות - כמו מודיעין עילית, בית"ר עילית, אלעד - לגירעונות כבדים.

בנוסף, תושבי רשויות מקומיות בפריפריה שמקבלים כיום הטבות והנחות במס הכנסה מן המדינה לא יוכלו להמשיך לקבל את ההטבות האלה אם יהיו להם חובות ארנונה לרשות המקומית. ולבסוף, בני 65 שההכנסה שלהם היא מעל 13.5 אלף שקל בחודש לא יוכלו עוד לקבל הנחת תושבים ותיקים בארנונה.

צעדי האוצר צפויים לפגוע בהכנסות של הרשויות החלשות - אלה שמעניקות הנחות מרובות בארנונה לתושבים העניים שלהן, שספק אם הקיצוץ בהנחה שלהם יסייע להם להצמיח פתאום הכנסות גבוהות ולשלם ארנונה כמו כולם. למעשה, מלבד הקיזוז המסוים שיגיע מכספי הארנונה של הרשויות החזקות, זהו בעיקר תרגיל חשבונאי של האוצר. במקום שהגירעון כתוצאה מסיוע לרשויות החלשות יירשם על שמה של המדינה, הוא יירשם על שמן של חלק מהרשויות המקומיות. וזאת דווקא אחרי עשור של הקטנת גירעונות עקבית. אפשר לקרוא לזה חשבונאות יצירתית, אבל בסופו של דבר גירעון הוא גירעון, ומי שיצטרך לכסות אותו יהיה משלם המסים.