דרקון משחק באש

בחודשים האחרונים, נדמה שסין חוזרת אל עידן משפטי הטיהור שלה. הפעם ניצבים על הכוונת בכירים שמאיישים צמתים כלכליים־פוליטיים, ושצברו, לטעמו של הממשל הסיני, כוח מופרז. כסף והשפעה כבר אינם מבטיחים חסינות, להפך. האחרון שלמד את השיעור המר הזה הוא ג'יאנג ג'יה־מין - מי שהיה עד לפני שבועות ספורים אחד האנשים רבי־העוצמה ביותר בכלכלה הסינית, ובעיקר במערך המפותל של חברות בבעלות המדינה וקשרי הון־שלטון שמכונה "סין בע"מ".  

ג'יאנג היה ראש הוועדה לפיקוח וניהול על נכסי המדינה - הגוף שמפקח על חברות ענק ממשלתיות כמו סינופק וצ'יינה מובייל. עוד קודם לכן הוא שימש כיו"ר CNPC, חברת הנפט הלאומית הסינית (ואחת מחברות האנרגיה הגדולות בעולם). אבל בתחילת ספטמבר ג'יאנג פוטר ונפתחה נגדו חקירה באישומי שחיתות שטרם פורטו. הפרטים על הפרשה אמנם עדיין דלים, ולא ברור אם יוגש כתב אישום, אבל היא בכל זאת פורסמה בהרחבה בסין ובעולם כעדות למחויבותו של שִי ג'ינפינג, נשיא סין, למאבק בשחיתות, ולנכונותו של שי לטווח גם מטרות גדולות בצמרת.

שי נכנס לתפקידו לפני כחצי שנה, ואחת ההבטחות הראשונות שלו היתה להילחם במצב שבו קבוצה קטנה של מקושרים - ילדיהם של בכירי המפלגה, ראשי החברות הממשלתיות ואנשי עסקים מחוברים - משתלטת על יותר ויותר ממשאביה של סין. השחיתות היא הנושא שמטריד ביותר את האזרח הסיני. היא מכרסמת באמון שנותנים אזרחי סין ביכולתו של הממשל להמשיך לספק שיפור ברמת החיים לרוב האוכלוסייה, ולא רק למקושרים - אמון שמקנה למשטר הלא דמוקרטי את הלגיטימיות החיונית ליציבותו. הדחתו של ג'יאנג, שם בכיר במיוחד בגילדת המקושרים, מצטרפת למאסר העולם שנגזר על בּו שילאי, חבר הפוליטביורו שסומן כמנהיג עתידי אבל הורשע בשוחד. בשתי הפרשיות הללו אותת הממשל הסיני על נכונות גוברת להתמודד עם בעלי הכוח.

הרוח החדשה שמפעמת בממשל תעמוד למבחן בנובמבר, כשצמרת המפלגה תתכנס לפגישת תכנון המדיניות הכלכלית. התכנון הזה מתחייב כיוון שהכלכלה הסינית, הכלכלה השנייה בגודלה בעולם, משוועת למודל צמיחה חדש: במשך עשרות שנים, מאז הרפורמות שהשיק דנג שיאופינג ב־1979, סין צמחה במהירות מסחררת בזכות השקעות ממשלתיות בתשתית, ביחד עם שחרור יחסי של המגזר הפרטי, עידוד יזמות וזינוק של מגזר הייצור, שנשען על המאגר הגדול בעולם של כוח אדם מוכשר וזול. המודל המוצלח הזה מועתק במדינות מתפתחות אחרות, אך בסין נראה כי הוא מיצה את עצמו: כוח האדם מתייקר ומצטמצם (בגלל "מדיניות הילד האחד"), התשתיות כבר בנויות ובנייה חדשה היא לעתים בזבזנית, והמשק מבקש תעשיות מתוחכמות יותר, ואפשרות ליותר צריכה.

בסין מדברים על רפורמות וארגון מחדש כבר שנים. ב־2003 עלה לשלטון חוּ ג'ינטאו, קודמו של שי: בתקופת כהונתו הכלכלה גדלה כמעט פי שמונה, וסין הפכה לאחד הכוחות החזקים בעולם - אבל הרפורמות המבניות, שדובר עליהן כבר אז, לא יצאו אל הפועל, אף שחוּ נחשב לרפורמיסט. מאז, בכל מושב תכנון ובכל ועידת מפלגה, הן שבו ונדחו לטובת שימור היציבות הפוליטית והאינטרסים של בעלי הכוח. אלא שעכשיו הצורך בהן הופך בהדרגה לאקוטי: המשך המצב הקיים יגרום לירידה עקבית בפריון, ולכן גם בתוצר - מגמה שמבצבצת כבר כעת, בעיקר אם זוכרים שהצמיחה של 7% שצפויה השנה היא רק כמחצית מהשיעורים שנרשמו טרם המשבר העולמי ב־2006–2007. כשהלגיטימיות של המשטר תלויה קודם כל בתוצאות כלכליות, כישלון להמשיך לצמוח, לספק מקומות עבודה, ביטחון פיננסי והזדמנויות להמונים, עשוי להביא את סין לתסבוכת אמיתית של חוסר יציבות, ולהפוך את חוסר השינוי במודל הכלכלי גם לבעיה פוליטית. סין, במילים פשוטות, צריכה להגדיר את עצמה מחדש.

מאבק כוחות בין האליטות

מושב התכנון שיתכנס נובמבר יעסוק בעיקר ב"העמקת הרפורמות", כך על פי דיווח של סוכנות הידיעות הסינית הרשמית. על פי כמה מאמרים בעיתונים המפלגתיים ורמזים של ראש הממשלה לי קה־צ'יאנג, שכנראה יופקד על ביצוע הרפורמות, מדובר בעיקר ברפורמה מקיפה במערכת הפיננסית ובפתרון לבעיות של הממשלות המקומיות.

"בתחילת השנה ראינו מסרים שאמרו שתהיה תוכנית גדולה לרפורמה שתוכרז בכינוס הזה. עכשיו ההתבטאויות יותר זהירות, כך שאני כבר לא כל כך בטוח אם רפורמה אכן תצא לדרך", אומר ארתור קרואבר, כלכלן הפועל בסין זה עשור ומייסד חברת המחקר והייעוץ דרגונומיקס. "אני מודאג מהאפשרות ששי ולי לא יצליחו לדחוף שינוי".

הבעיה היסודית בתוכניות הרפורמה, מסביר קרואבר, היא שהיא תחייב תקופת מעבר של האטה בצמיחה. "זה יהיה קשה, כי המוניטין של המפלגה והאמון שהיא נהנית ממנו מבוססים היום רק על יכולתה לספק ביצועים כלכליים טובים, והם מאוד מודעים לכך. אבל כדי להמשיך בצמיחה בריאה לטווח ארוך, תהיה חייבת להיות נכונות לספוג פגיעה מסוימת בטווח הקצר".

מכשול שני, אומר קרואבר, מגיע בדמותם של המתנגדים לרפורמה, קבוצות אינטרסים חזקות ביותר בראשות בכירי החברות הממשלתיות הגדולות והבנקים הגדולים - "הנבחרת הלאומית" ששולטת בחלק עצום מכלכלת סין כולה. "האליטה השלטת חייבת רפורמה כדי להמשיך ולשלוט, אבל החברות הממשלתיות מרוצות מהמצב הנוכחי, ומתנגדות לשינויים שיחלישו את כוחן", הוא מסביר. "זה מאבק קשה, וקשה גם לומר מי יגבר. שי ולי אמרו שהם רוצים רפורמה, אבל האם יהיה להם מספיק כוח פוליטי להוציא אותה לפועל?".

שי מתיר לשתף את הבכירים הללו במושב התכנון הקרוב, מתוך הערכה לכוח הפוליטי הלא מבוטל שבידיהם - אבל במקביל הוא מנסה לאלף אותם: ההדחה המתוקשרת של ג'יאנג, אומר כלכלן סיני בכיר, נועדה לאותת למגזר הזה כי נדרשת ממנו צייתנות. "זאת טקטיקה קלאסית של המפלגה: לסלק מהדרך יריבים וגורמים מפריעים כהיערכות לשינוי גדול, כמו במקרה בו שילאי", הוסיף הכלכלן שביקש לשמור על עילום שם נוכח רגישות הנושא.

משקולת החובות הנסתרים

הרפורמה המתוכננת היא קודם כל פיננסית. רוב הפרשנים והיועצים שעובדים עם ממשלת סין מסכימים על הקווים המרכזיים שנדרשים בה: הגמשה של המערכת הבנקאית כך שתספק פתרונות אשראי טובים יותר לעסקים קטנים ובינוניים; רגולציה של השוק האפור העצום; ואולי גם פתיחה הדרגתית של המערכת הפיננסית ושל הבורסה למשקיעים זרים.

"מה שאנחנו צריכים הוא דה־רגולציה, או ליתר דיוק, רגולציה אחרת. חוקי הבנקאות ומבנה המערכת בסין כיום לא מתאימים למדינה מודרנית", קובע פרופ' יאו יאנג, כלכלן וראש בית הספר הלאומי לפיתוח באוניברסיטת בייג'ינג. לדעת יאו, חברות אשראי שפועלות כיום בשוק האפור ונודעות בסין כ"בנקי צללים" צריכות להיכנס תחת כנפיו של הרגולטור, לעבור הסדרה ולהפוך לבנקים קטנים שדרישות הלימות ההון שלהם יהיו נמוכות יותר מאלה של הבנקים הגדולים, ושיכוונו בעיקר למתן אשראי לעסקים פרטיים, קטנים ובינוניים, שמתקשים לקבל אשראי מהבנקים הקיימים היום.

מערכת בנקאות הצללים קיבלה תשומת לב רבה מאז 2011, אז התברר כי לסין יש בעיה קשה של חובות נסתרים. הבעיה החלה כשבסוף 2008, בתגובה למשבר העולמי, הממשל הסיני הציף את השוק המקומי בכסף (כמעט חצי טריליון דולר של תמריצים) ובאשראי זול - ועודד, ובעצם ציווה, על הממשלות המקומיות לפתוח בפרויקטים חסרי תקדים של בנייה ותשתיות. הפעולה המהירה והנחרצת עבדה לטווח הקצר, מנעה מסין צניחה למערבולת הגלובלית ושמרה על צמיחה גבוהה מאוד גם כששוקי היצוא העיקריים של המדינה במערב קרסו ומפעלים בסין נסגרו באלפיהם.

עם זאת, בטווח הבינוני והארוך הצפת השוק באשראי זול יצרה לא מעט בעיות: כמה מההשקעות והפרויקטים שהחלו ב־2008 התבררו כפילים לבנים שהשאירו ממשלות מקומיות בחובות עמוקים, ואחרים פתחו פתח לשחיתות. רשת הרכבות המהירות של סין, לדוגמה, קיבלה דחיפה משמעותית בשנים 2008–2011 והכפילה את אורך המסילות - אבל היא גם הותירה את משרד הרכבות בחובות של 300 מיליארד דולר. שר הרכבות עצמו, ליוּ ג'יג'וּן, הודח ב־2011 לאחר שהורשע במעילות ובקבלת שוחד, ונגזר עליו "עונש מוות מושהה", בעוד איתות על הנחישות להילחם בשחיתות.

אבל אלה לא רק תשתיות לאומיות: רשויות מקומיות בכל רחבי סין השיקו פרויקטים מפוארים שתכליתם היחידה היתה הראווה. למשל, אולם תיאטרון של 200 מיליון דולר בוושי, עיר מדרגה שנייה ללא חשיבות היסטורית רבה; אצטדיון אולימפי בצ'אנגג'ואו, עוד עיר מדרג שני שלעולם לא תארח אולימפיאדה או תחרות חשובה אחרת; עשרות נמלי תעופה שספק אם יהיה בהם שימוש; וגולת הכותרת: פארק מגורים ותעשייה מחוץ לעיר לאנג'ואו, שבמסגרתו הממשלה המקומית משטחת 700 גבעות, בונה אגם מלאכותי וקטע (מפוברק) של חומת סין. תג המחיר: 3.5 מיליארד דולר, לפרויקט הזה בלבד.

בסוף 2010 כבר היה ברור, לפחות לדרג הממשלתי, שהממשלות המקומיות צוברות חובות בהיקף מסוכן. הזמינות של כסף זול גרמה גם להאצת האינפלציה, תמיד תרחיש מדאיג מבחינת ממשל שרוב אזרחיו עדיין עניים מאוד. במפנה חד, בייג'ינג הקשיחה מאוד את תנאי האשראי הבנקאי במחצית השנייה של 2010 בניסיון לייבש את השוק. אבל מה שקרה בפועל הוא שהחברות הממשלתיות הגדולות לא התקשו לקבל אשראי, בשל קשריהן ההדוקים עם הבנקים ועם השלטון עצמו, אך עסקים קטנים רבים שנזקקו לאשראי מצאו עצמם לחוצים.

המצוקה יצרה מערכת עצומה של בנקי צללים: מוסדות פיננסיים קטנים יחסית, לא מפוקחים, שהעניקו הלוואות באשראי שלמעשה הגיע מהבנקים הגדולים, אך לא נרשם בדפי המאזנים שלהם. הממשלות המקומיות עצמן השתמשו גם הן בבנקי צללים וצברו חובות של קרוב ל־2 טריליון דולר כבר ב־2011. היקפם הנוכחי של החובות הנסתרים אינו ברור: ההערכות נעות בטווח העצום שבין 10 ל־20 טריליון דולר. לפני כחודש הנשיא שי הורה לפתוח בחקירה מקיפה בכל סין כדי לקבוע את הסכום המדויק.

הרגע שבו שבתו הכספומטים

"החובות של הממשלות המקומיות הם האיום הגדול וארוך הטווח ביותר על המערכת הפיסקאלית של סין", מזהירה ד"ר ג'אנג מונאן, חוקרת במכון למחקר מאקרו־כלכלי בבייג'ינג, ואחת הכלכלניות שמייעצות לשלטון לקראת הרפורמה הצפויה. "בנקאות הצללים היא איום של ממש על יציבות המערכת, ויש צורך לערוך לה רגולציה דחופה".

בראיון טלפוני ל"כלכליסט" ג'אנג מדברת על רפורמות שנשמעות מוגבלות ומתונות למדי. הרבה מהרפורמה המוצעת, היא אומרת, אינה עוסקת בשינויים גדולים, אלא תתמקד בייעול המערכות: גביית מסים משופרת, שליטה משופרת בתקציבים כך שיוקצו ביעילות. אבל יותר מכל, היא מוסיפה, "נצטרך למצוא מודל מוצלח יותר למימון של בניית תשתיות. היום ממשלות מקומיות מממנות פרויקטים כאלה דרך הלוואות שמגובות במכירת אדמות, אבל אין כל כך הרבה אדמות שניתן למכור, ופלטפורמות ההלוואות אינן מפוקחות היטב ולמעשה מהוות חלק מבנקאות הצללים. לכן צריך שיטה חדשה, שתאפשר לממשלות המקומיות לממן פרויקטים מסוימים על ידי הנפקת איגרות חוב".

"המתנגדים הגדולים לרפורמה הפיננסית הם הגופים הרגולטוריים, שהם שונאי סיכון וחוששים לקחת אחריות על רגולציה חדשה שהם עדיין לא יודעים איך להוציא אל הפועל", אומר פרופ' יאו. אבל הם ייאלצו לעשות זאת, הוא מוסיף, כיוון שרפורמה הופכת דחופה כשהמערכת הלא מפוקחת מגלה סימני חוסר יציבות.

מעט מחוסר היציבות של המערכת ניכר לעין בסוף יוני, כשהריבית הבין־בנקאית זינקה באופן פתאומי בכמעט 6% ביום אחד, במה שמשקיפים רבים שיערו שהיה ניסיון מכוון של הממשל לבחון את המערכת. הריבית עלתה מפני שהיצע הכסף הוגבל באופן חד, והתוצאות הורגשו כמעט מיד במחנק אשראי זמני. ב־24 ביוני, לאחר הזינוק בריבית הבין־בנקאית, כספומטים בבייג'ינג ובכמה ערים נוספות לא סיפקו שירות לכמה שעות. מה שתואר רשמית כתקלה טכנית נתפס על ידי רבים בסין כתחילתו של משבר אשראי, והתקלה גרמה לבהלת שמועות בבירה הסינית ולסיפורי אפוקליפסה ופאניקה ציבורית. אלו שככו במהירות, אך העידו על האמון השביר במערכת וביכולתה לנווט בנסיבות קשות.

"אבא שלי אומר שזהו, המשבר הפיננסי התחיל. מה יקרה לכל החסכונות שלנו?", צייצה צעירה מהעיר שיאן באמצעות ווייבו (המקבילה הסינית לטוויטר). הטענה צוטטה אלפי פעמים וחזרה בגרסאות שונות, ואפילו הופעה טלוויזיונית מרגיעה של נגיד הבנק המרכזי הסיני שיככה את החרדות רק באופן חלקי. "מה יקרה לחסכונות שלנו במקרה של משבר פתאומי? האם כל העלייה ברמת החיים יכולה להיעלם?", היו השאלות שנותרו בתודעתם של סינים רבים, גם לאחר שהמשבר המיידי חלף.

בתקשורת הזרה בעיית החובות הנסתרים מוצגת לפעמים כנושא הדומה לבעיות של יוון או של ספרד ששקעו בחובות, אבל קרואבר אומר שזה אינו המצב: "רמת החוב הסיני, אפילו עם ההערכות השונות לגבי החובות הנסתרים, עדיין נמוכה יותר מאשר בארה"ב או ברוב מדינות אירופה. מה שכן מהווה בעיה הוא העובדה שהחוב גדל במהירות מרמה מאוד נמוכה ב־2009, אז יש חשש שמצטברת בעיה. ומה שמטריד עוד יותר הוא שנתוני 2012 מראים זינוק באשראי, כשבמקביל הצמיחה מאטה ל־7.5%, השיעור הנמוך בסין זה שני עשורים. זו עדיין צמיחה ברמה גבוהה מאוד, אבל המגמה היא שזמינות של אשראי כבר לא מייצרת צמיחה. זה קורה כי הרבה מההלוואות משמשות למימון מחדש של הלוואות קודמות, וחלקן מושקעות בפרויקטים מיותרים שאינם מחזירים את עצמם. וזה אומר שיש צורך בשינוי מבני".

עד כמה דחוף לערוך רפורמה פיננסית?

"יש שתי אסכולות בסין. המרכזית יותר, לפחות עד לאחרונה, אמרה שצריך שינוי, אבל שהוא יכול להיות אטי והדרגתי. כל עוד הכיוון נכון, יכולים להיות שינויים אורגניים על פני תקופה ארוכה. זו גישה שיש בה היגיון, אבל בזמן האחרון אני נוטה לחשוב שיש צורך בשינוי מואץ, אחרת יתעוררו בעיות".

קרואבר ויאו סבורים שהבעיה לא תהיה חוסר יכולת להחזיר חובות: אחרי הכל לממשלת סין יש כרית עצומה של קרוב ל־2 טריליון דולר ברזרבות מטבע חוץ, וזו מציבה אותה בעמדה אידיאלית, שתאפשר לה לבצע שינויים מבניים ולספוג האטה זמנית בצמיחה בלי לגרום לזעזוע או לסבל קשה במשק המקומי. השאלה אם יש נכונות פוליטית למהלך כזה.

"אם לא יהיו שינויים מבניים, נראה ירידה גדולה בפריון", מחדד קרואבר את הבעיה. "אנחנו רואים שיעילות הסקטור הממשלתי צונחת, בעוד זו של המגזר הפרטי נמצאת ברמה מאוד משביעת רצון. כמובן, הסקטור הממשלתי, החברות הגדולות, הוא גם קבוצת האינטרס הגדולה והחזקה שמתנגדת לשינוי, כי כרגע היא מקבלת אשראי בקלות, מתנהלת בקלות ואין לה תמריצים להשתנות - אבל ככל שהמצב יימשך, חוסר הפריון של החברות הממשלתיות יכביד על הכלכלה ויאט את הצמיחה. זה מגזר גדול, 20%–25% מהתמ"ג, אז חוסר יעילות שם הוא מאוד משמעותי".

איכרים נפקדים

לצד הרפורמה הפיננסית, אומר יאו, הממשל צריך לערוך שינוי מבני ביחסים שבין הממשל המרכזי לממשלות המקומיות. ג'אנג מסבירה שמאז רפורמת המס של 1994 הכנסות הממשלות המקומיות הולכות ויורדות, בעוד העול התקציבי עליהן עולה, ומקור ההכנסה העיקרי שלהן הוא מכירת אדמות - מה שלעתים קרובות מעורר בעיות חברתיות קשות והתנגשויות בין איכרים ותושבים עירוניים עניים לבין השלטונות שמפקיעים את אדמתם או הורסים את בתיהם לטובת עסקאות קרקע רווחיות. "צריך למצוא מודל שבו חלק גדול יותר מההכנסות ממסים יחזור לממשלה המקומית", היא אומרת.

הזרוע השלישית של הרפורמה קשורה גם היא קשר הדוק לחשש מבעיות חברתיות ותסיסה של האוכלוסייה. בשנה האחרונה התרבו הקולות בסין הדורשים רפורמה במערכת החוקאו הידועה לשמצה - שיטה של רישום התושבים שנהוגה מאז המהפכה הקומוניסטית, ומסווגת אותם לתושבים עירוניים וכפריים. בגלל אזורי הרישום, מאות מיליוני מהגרי העבודה שעובדים בערים הגדולות אינם נחשבים לתושבים שם, ואינם זכאים לקבל שירותי בריאות, רווחה וחינוך בסיסיים. אף שאפילו עיתונים־מטעם פרסמו קריאות התומכות ברפורמה במרשם התושבים, לא ברור אם שינוי כזה אכן יוכל לצאת לפועל בקרוב.

סימן בלתי מעודד הוא העובדה ששו ג'י־יונג, עורך דין מבייג'ינג ובעצמו חבר מועצה לשעבר באחד הרבעים של הבירה, נעצר בסוף יולי בגלל יוזמה להקמת "תנועת האזרחים החדשה", תנועה חברתית שהציבה במרכז האג'נדה שלה את הדרישה לביטול מערכת החוקאו ולמתן זכויות סוציאליות למהגרי העבודה. שו עדיין נמצא במעצר - עוד תזכורת עגומה לכך שרפורמה כלכלית בסין קשורה קשר הדוק גם לפרקטיקות פוליטיות, ומוגבלת על ידיהן.

"מערכת החוקאו גורמת סבל לרבים וצריך לשנות אותה", אומר יאו, "אבל אם מדברים על דחיפות, לא הייתי אומר שזו משימה מאוד דחופה - בניגוד לרפורמה במערכת הפיננסית, שם כישלון בקידום רפורמה עלול להשאיר אותנו עם מערכת לא יציבה ומלאת סיכונים".

ובחודשים האחרונים נשמעים עוד ועוד קולות המצטרפים לאזהרות של יאו. כך למשל כלכלני סוסייטה ג'נרל, שהתריעו ביולי ש"נחיתה קשה" של הכלכלה הסינית, תרחיש בו הצמיחה יורדת אל מתחת לשישה אחוזים בשנה, עשויה לחתוך בחצי את הצמיחה העולמית השנתית. ההתרעה הזאת מקבלת משנה דחיפות מכיוון סוכנות הדירוג פיץ', שקבעה בפשטות בחודש שעבר: "אף מערכת פיננסית לא יכולה לעמוד ברמות מינוף שרק עולות באופן תמידי".