תהליך קבלת ההחלטות של משרד האוצר בתחום המס לקוי

"תהליך קבלת ההחלטות של משרד האוצר בתחום המס לקוי, אינו מבוסס על עבודת מטה מסודרת הכוללת הצגת חלופות, ואינו מתועד כנדרש". כך כותב מבקר המדינה יוסף שפירא בדו"ח הביקורת לשנת 2013. הוא הוסיף כי "לא נמצאו אסמכתאות לכך שטרם קבלת החלטות מיסוי בעלות השפעות פיסקליות מהותיות, הוצגו לפני מקבלי ההחלטות מלוא השפעותיהן המקרו-כלכליות של החלטות אלו, ובכלל זה היכולת לעמוד ביעדים הפיסקליים של הממשלה שנקבעו בחוק וביעדיה החברתיים".

על רקע השינויים התכופים במדיניות המסים בעשור האחרון והעלאות המסים שעוררו ביקורת רבה בקרב הציבור בעיקר בשנתיים האחרונות – מאז מחאת הקיץ של 2011, בדק מבקר המדינה את תהליך קבלת ההחלטות לקראת גיבוש מדיניות המס של הממשלה.

הבדיקה נעשתה בעיקר באגפים של משרד האוצר, בהם: מינהל הכנסות המדינה, רשות המסים, אגף כלכלה ומחקר ובאגף התקציבים. בדיקות השלמה נעשו בבנק ישראל ובמועצה הלאומית לכלכלה שבמשרד ראש הממשלה.

יש לציין כי הבדיקה נערכה בחודשים יולי עד דצמבר 2012, כלומר אינה כוללת את העלאות המס שאישרה הממשלה הנוכחית, למשל: העלאת המע"מ באחוז (ל18%), העלאת מס חברות, העלאת המס ההכנסה, החלטות שאושרו ביולי 2013.

שינויים תכופים במדיניות המסים

 

עם זאת, הפרק רלוונטי מאוד לתהליך קבלת ההחלטות של מערכת המס - החלטות עליהן מעביר המבקר ביקורת רבה. כך לדוגמא, המבקר קובל על השינויים התכופים במדיניות המסים העקיפים, בייחוד המע"מ ובלו הדלק, שעלו בתדירות גבוהה החל מ-2009, שנה בה חששה הממשלה מחריגה מיעד הגירעון. בהמשך, במהלך הכנת תקציב 2011- 2012 נלקחו בחשבון העלאות מסים עקיפים נוספים, למרות שהעלאת שיעור הבלו בוטל בסופו של דבר במהלך השנה (בין היתר בשל מחאות הצרכנים) - ביטול שעלה לקופת המדינה מיליארד שקל ולא נעשו התאמות תקציבות בהתאם.

באותו אופן הכין שר האוצר דאז יובל שטייניץ צווים המפחיתים ומבטלים מכסים וביטלם לאחר שבועות ספורים. על מדיניות זו כותב המבקר: "נמצא כי במסים העקיפים נעשים שינויים תכופים שלעתים אינם עקביים והם מועלים או מופחתים בתוך זמן קצר. תופעה זו מעוררת חשש שהחלטות בתחום המיסוי אינן מתקבלות באופן סדור ומנומק ובראייה כוללת, אלא בעקבות לחצים ואירועים המחייבים גבייה מהירה וקלה של הכנסות. יתרה מזו, שינויים תכופים במערך המיסוי יוצרים חוסר ודאות בקרב משלמי המסים ועלולים לפגוע באמון הציבור בממשלה וביציבות המשק". 

המבקר מדגיש את חשיבותה של מערכת המס כמרכיב עיקרי בהכנסות המדינה ומסביר כי למערכת המס יש השפעה רבה על מגמות רבות במשק ובהן הצמיחה וחלוקת ההכנסות: "מערכת המס משפיעה על התמריצים ליציאה לעבודה ועל ההשתתפות בכוח העבודה, על שוק ההון, על משיכת משקיעי חוץ, על פיזור האוכלוסייה ועוד".

הוא מדגיש כי מערכת שאינה בנויה כראוי עלולה ליצור עיוותים ולפגוע בפעילות הכלכלית של המשק ובמרקם החברתי של המדינה.

מכאן מתחיל המבקר בסקירה של העיוותים הקיימים במערכת המס בישראל. הבעיה מתחילה בחוסר תיאום בין האגפים העוסקים בגיבוש מדיניות המס - כך לדוגמא המבקר מצביע על כפל תפקידים בין רשות המסים למינהל הכנסות המדינה. לדעת המבקר: "בהיעדר גוף מטה שבו נצברים הידע והמומחיות התחום המס, קשה לקיים תהליך תקין של קבלת החלטות, תכנון אסטרטגי לטווח ארוך והתאמת שינויים במסים למדיניות הממשלה".

חוסר תיעוד ומסמכים לא ברורים

הבדיקה של הכנות המסמכים המשמשים כבסיס לקבלות ההחלטות, משקפת את הבעייתיות במערכת. המבקר בדק לדוגמא מסמכים שהוכנו במינהל, באגף תקציבים וברשות המסים בשנים 2009- 2010 הנוגעים לשינויים מוצעים במערכת המס וגילה כי כל אגף הכין מסמך שונה, דבר היוצר בעיה למקבלי ההחלטות: " בדיקת המסמכים שהעבירו האגפים השונים במשרד האוצר למשרד מבקר המדינה מעלה כי מתכונת ההצעות לשינויים במערכת המס שמציגים מינהל הכנסות המדינה, אגף התקציבים ורשות המסים להנהלת המשרד ולממשלה, אינה מאפשרת למקבלי ההחלטות לבצע השוואה בין החלופות השונות".

עוד מצא המבקר כי במשרד מנכ"ל האוצר, אותו הוא מגדיר צומת מרכזי בקבלת החלטות,"לא נמצאו מסמכי ביסוס, סיכומי דיונים או פרוטוקולים על דיונים בתחום המסים". המבקר רואה בחומרה התנהלות זו ואף כותב כי כבר העיר בעבר למשרד האוצר עליה בדו"חות קודמים: "בהיעדר תיעוד מתאים לא ניתן לוודא כי תהליכי קבלת ההחלטות התנהלו באופן מיטבי".

המבקר אף מסרב לקבל תירוצים כגון כוח אדם מצומצם או חוסר תיעוד כמניעת הדלפות: "נהפוך הוא - היעדר תיעוד בנושאים המוגדרים כרגישים וסודיים מעורר חשש לאי- תקינות. מדובר בהתנהלות בלתי תקינה ואי- כיבוד של עקרונות היסוד מעוגנים בפסיקה של בית המשפט העליון".

הרפורמות לא מקדמות שיוויון

 

לסיכום עוסק המבקר בעלייה ברמת האי-שיווין בחלוקת ההכנסות ומציין כי מערכת המס הינה נדבך משמעותי בצמצום אי השיוויון: "חלק מהרפורמות וההחלטות שקיבלה הממשלה בעשור האחרון בתחום המסים לא עלו בקנה אחת עם יעד העל שלה לצמצום הפערים ולהורדת האי -שיוויון במשק".

המבקר טוען כי על קובעי המדיניות הכלכלית, ובראשם ראש הממשלה ושר האוצר, לדאוג לכך שמשטר המס וההתחייבויות התקציביות של הממשלה יעלו בקנה אחד עם המגבלות הפיסקליות שנקבעו בחוק ועם יעדי הממשלה בתחום הכלכלי והחברתי.