"כשהרגולטור מתערב, הוא יוצר הרס סביבתי"

"אחת הטעויות הקשות שחברות עושות היא לחכות עד שלרגולטור אין ברירה אלא להתערב בשוק, במקום לחשוב מראש מה יכול להפריע לרגולטור ולנסות לפתור ביחד איתו את הבעיה", אומר ד"ר אסף כהן, לשעבר סמנכ"ל הכלכלה במשרד התקשורת וכיום האסטרטג הראשי של גיזה זינגר אבן. לדברי כהן, "כשהרגולטור מתערב בשוק, הוא עושה זאת בעוצמה רבה ובצורה לא תמיד ממוקדת. הוא יוצר הרס סביבתי, פותר בעיה אחת ויוצר אחרות, ואת כל זה ניתן היה למנוע".

SMS מהרגולטור

אין הרבה אנשים שמכירים את הרגולציה הכלכלית בישראל טוב יותר מכהן. לאורך עשור במשרד התקשורת הוא הוביל עשרות תהליכים רגולטוריים, ובהם הרפורמות שסללו את הדרך להרחבת התחרות בשוק הסלולר. מאז פרישתו ב־2011 כהן מכהן כאסטרטג הראשי בפירמת הייעוץ הפיננסי ובנקאות ההשקעות גיזה זינגר אבן, תפקיד שבו הוא מייעץ בנושאי רגולציה כלכלית. בין השאר, כתב כהן את נייר העמדה שהגישה חברת הנסון לוועדת ששינסקי 2, שבו טען כי העלאת התמלוגים על חציבת מוצרי בנייה תוביל לייקור במחירי התשומות בענף הבנייה ותהיה לה לפיכך השפעה הפוכה לצעדי הממשלה בתחום פתיחת שוק המלט לתחרות. כהן גם שימש כיועץ לוועדה לייעול הרגולציה הממשלתית שהוקמה בעקבות המלצות ועדת טרכטנברג.

אסף כהן. "ככל שהתעשייה תאפשר להעביר רפורמות ורגולציות בהידברות ובלי לתקוע דברים, לא יהיה צורך בתהליכים כמו חוק ההסדרים" | צילום: עמית שעל

על סמך ניסיונו כרגולטור ויועץ לחברות, לכהן חשוב להעביר מסר לתעשייה. לדבריו, הנטייה של חברות להדוף ולדחות רגולציה אינה יעילה במקרים רבים, וכדאי להן לנסות ולעבוד עם הרגולטור ולא נגדו. כהן טוען גם כי החברות בישראל צריכות לשקול יותר ברצינות את האפשרות של יישום רגולציה עצמית, שבמסגרתה השחקנים בענף מסוים מסכימים על כללים ללא התערבות מצד הרגולטור. רגולציה עצמית היא פרקטיקה מקובלת בחו"ל אך לא בישראל.

"דחייה של רגולציה באמת תביא לתוצאות טובות יותר ברבעון הקרוב", אומר כהן. "אלא ששנה אחר כך כל השוק יכול להשתנות בגלל רגולציה אגרסיבית. התערבות מצד הרגולטורים כואבת גם בגלל שלרגולטור קשה מאוד לשוב ולבדוק את הכללים שהוא ניסח ולשנות אותם כשצריך, כך שאותם כללים והגבלות ימשיכו ללוות את הענף שנים רבות לאחר שההצדקה להם נעלמה. לפעמים עדיף ללכת על פתרון שיפגע כבר ברווחי הרבעון הבא אבל באופן מתון יותר".

כדי להדגים פספוס של רגולציה עצמית מצד התעשייה, כהן חוזר לימים של כניסת הודעות SMS לשוק הסלולרי. "כשהחברות התחילו להציע שירותי SMS, דיברנו איתן והצענו שהן יקבעו בהסכמים עצמאיים קישוריות SMS (התשלום שמעבירה חברה סלולרית אחת לשנייה עבור הודעה שיעדה הוא הרשת האחרת - א"ד) ברמה סבירה. זה היה אחרי שכבר התערבנו בנושא של קישוריות שיחות", נזכר כהן. "החברות הסלולריות קבעו קישוריות בגובה 38 אגורות, שהיתה בלתי סבירה לחלוטין. התוצאה היתה שמשרד התקשורת הפך לאחד הרגולטורים הראשונים בעולם שפיקח על קישוריות SMS והוריד אותה בהדרגה ל־0.16 אגורות להודעה. החברות הלכו פה על פתרון שהרגולטור לא יכול היה לחיות איתו, והוא היה חייב להגיב. במדינות רבות בעולם עד היום אין פיקוח על קישוריות SMS".

המסר שכהן מנסה להעביר קשור ישירות להמלצות ועדת ייעול הרגולציה שאושרו על ידי הממשלה באוגוסט האחרון. אחת ההמלצות המרכזיות שאושרו היתה להטמיע תהליך שנקרא RIA (Regulatory Impact Assessment - תורת הערכת השפעות רגולציה), שיחייב את הרגולטורים לבצע בדיקה מעמיקה יותר לפני קביעת רגולציה חדשה, כולל היוועצות עם כל השחקנים בענף. מדובר בעצם בשדרוג של תהליך השימוע לחברות שמפעילים היום הרגולטורים. לדברי כהן, יישום תהליך זה הוא הזדמנות לשנות את היחסים המסורתיים בין הרגולטור לתעשייה.

"אני חושב שבממשלה היום הרבה יותר פתוחים לשמוע את התעשייה, אבל הם צריכים לראות שהפתיחות הזו משתלמת", מסביר כהן. "אם החברות יתייחסו לתהליך ה־RIA כהזדמנות לעצור רגולציה גם כשברור שהיא נדרשת, אז הרגולטורים לא יבצעו את התהליך עד הסוף. מנגד, אם התעשייה תאמץ את השינוי, ותגיד הנה רגולטור שלא קובע רגולציה שרירותית, אלא מנסה לבדוק וללמוד מה נכון, אז יש לו סיכוי להצליח. ישנה הרבה מאוד ביקורת על חוק ההסדרים ועל כך שמעבירים שם דברים בלי לבדוק יותר מדי. ככל שהתעשייה תאפשר להעביר רפורמות ורגולציות בהידברות ובלי לתקוע דברים, אז לא יהיה צורך בתהליכים כמו חוק ההסדרים".

כשאתה מעלה רעיונות כאלה בפני הלקוחות שלך, אילו תגובות אתה מקבל?

"נדמה לי שהתפתחה כבר ההבנה שהדרך הלעומתית לא מביאה לתוצאות וכדאי לנקוט גישה אחרת. דרך לעומתית פירושה לדרוש מהרגולטור לשבת ולא לעשות כלום, ולהשתמש בכל האמצעים החוקיים כדי לגרום לו לא לעשות כלום, במקום להציע לו ללכת בדרך אחת במקום באחרת".

"חשש מדיון אמיתי"

כהן מספר כי כשהגיע לראשונה ממשרד התקשורת אחרי מסלול שעבר באוניברסיטה ובחברת ייעוץ, הוא שמח לשמוע על תהליך השימוע שעושים לחברות לפני קבלת החלטה. "אני חשבתי שזה נהדר להיפגש עם התעשייה, לשמוע את הדעות של החברות ודרך זה להחליט מה לעשות", הוא נזכר. "כשאמרתי את זה, כולם מסביב קצת חייכו. בפועל, לשימועים רבים החברות באו כדי לבנות קייס לבית משפט. התהליך היה מאוד פורמלי, וגם נוצר מצב שבו חששת לקיים דיון אמיתי, כדי שלא ישתמשו אחר כך בדברים שתגיד".

לדבריו, "דווקא השימועים שבהם ניסו להאיר את עינינו ולא רק להסביר לנו כמה אנחנו לא מבינים כלום והמודלים שלנו לא טובים, היו אלו שבהם הצליחו להשפיע עלינו. זה נראה יותר טוב כשאתה מגיע לבית משפט עם עמדה מאוד נחרצת. מנגד, אם אתה רוצה באמת לשכנע, תהיה חייב להודות שגם לרגולטור יש כמה נקודות טובות שכדאי להביא בחשבון".

מודל ה־RIA דורש הרבה יותר זמן, וגם ככה הרגולטורים בישראל מואשמים באטיות.

"אתה צודק, רגולציה שרירותית יכולה להיעשות מהר, אבל זאת לא המטרה. המטרה היא לפעול לפי מודל ה־RIA ולעשות זאת בזמן סביר. לרגולטור האירופי יש יותר משאבים לעשות רגולציה נכונה, והם יכולים להרשות לעצמם לערוך יום עיון שנתיים לפני שהם צריכים לקבל החלטה. גם שם התעשייה לא תמיד תאהב את התוצאות הסופיות, אבל חשוב ללמוד מהחברות ולהבין שלא כל השכל והידע נמצאים אצלך. רגולטור אף פעם לא יוכל להגיע לרמות ההיכרות שיש לתעשייה עם השוק".

בהיעדר דוגמאות מקומיות, כהן מספר על סוג של רגולציה עצמית שמגיעה מהולנד. "בשנות השישים והשבעים התגלתה בעיה באיכות של מרצפות עץ, וזה גרם למשבר אמון אצל הצרכנים", הוא אומר. "בתגובה החליטו יצרני המרצפות להקים שולחן בוררות שבו יישבו אנשים בלתי תלויים ושאליו יוגשו תלונות מצרכנים. כל יצרן שהצטרף לפורום חויב לקבל את ההכרעות שהתקבלו בו. השיטה הזאת מאוד הצליחה, וכיום לכל תעשייה בהולנד יש שולחן בוררות משלה שבו היא פותרת את בעיות הצרכנים. יו"ר רשות התקשורת ההולנדית אמר לנו שבכלל לא יצא לו לטפל בתלונות צרכנים כי הכל נסגר בפורום חברות התקשורת. אנחנו עדיין לא יכולים להגיע לרמה כזאת, אבל כדאי להתקדם לכיוון".