המדינה לא יודעת איך היא קובעת מחירים

בשבוע שעבר פנה שר התחבורה ישראל כץ בבקשה, שלא לומר תחינה, לשר האוצר יאיר לפיד. "בהמשך לפנייתי אליך לדחות את עליית תעריפי התחבורה הציבורית בינואר, אני שב ופונה אליך טרם יישום ההחלטה לשקול שנית את דחיית ההעלאה המתוכננת". למרות הבקשות, התייקרו היום תעריפי הנסיעה בתחבורה הציבורית ב־4.7% בעדכון מחירים ראשון מאז ינואר 2012.

עדכון המחירים הזה אינו אקראי. תעריפי הנסיעה בתחבורה הציבורית, בדומה למחיריהם של שירותים ומוצרים אחרים שנמצאים בפיקוח המדינה, מתעדכנים על פי נוסחה קבועה. הסיבה לכך שמחירי המוצרים נחשבים לגבוהים למרות הפיקוח נעוצה בכך שנוסחאות המחיר מבוססות לרוב על מדדים מיושנים ולא מעודכנים. המדינה רוצה לפקח, אבל כשהבסיס לפיקוח מעוות הכל מעוות.

ישראל כץ. מודע לבעיה | צילום: מיקי אלון

תעריפי לונדון 1996

יכולתם לשלם פחות חלמאות ממשלתית המחירים יכולים לעלות או לרדת, אבל עד שהם לא יחושבו בצורה עדכנית הם לא ישקפו את המציאות נעמה סיקולר, 2 תגובותלכתבה המלאה

אז איך נקבע תעריף הנסיעה בתחבורה ציבורית ומי מנטר אותו? בדיקת "כלכליסט" העלתה את התשובה החמורה שאף אחד לא באמת יודע. משרד התחבורה עצמו "שכח" לעדכן את תעריף הבסיס, זה שאמור לגלם את העלויות המקוריות של מפעילי התחבורה הציבורית, אי שם באמצע שנות התשעים. העיקר שהמחיר רק ממשיך לעלות, ואם לפני ארבע שנים עלה כרטיס עירוני באוטובוס 5.5 שקלים, היום הוא כבר עולה 6.9 שקלים.

במשרד האוצר מאמתים את הנתון שלפיו תעריף הבסיס של הנסיעה בתחבורה הציבורית לא נבחן כמעט שני עשורים. במשרד התחבורה התקשו להסביר מדוע אף אחד לא נגע בתעריף כל השנים הללו, ובהמשך לפניית "כלכליסט" בנושא מסבירים שם רשמית ש"תעריפי התחבורה הציבורית נקבעו היסטורית לפני שנים. התעריף נקבע ביחס לתעריפים הנהוגים במטרופולינים אחרים במדינות המפותחות באירופה, והוא מהווה ממוצע של תעריפים אלה".

במילים אחרות, לפני 20 שנה מישהו בדק מה היה תעריף הנסיעה בבירות אירופה, וקבע מחיר נסיעה דומה למטרופולינים בישראל. ומה קרה מאז? בעיקר כלום. מאז 1997 המדינה מצמידה את עלות הנסיעה למדד המחירים לצרכן, כך שאחת לחצי שנה ניתן להעלות את התעריף ביחס לשינוי במע"מ ולעליית המדד. אבל אף אחד לא טרח לבדוק אילו שינויים נרשמו במערכי התחבורה הציבורית בלונדון, פריז או אפילו פראג - בדיקה שהיתה יכולה להוריד את תעריפי הנסיעה.

צילום: נמרוד גליקמן

סומכים על אגד ועל דן

מעבר להשוואה למחירים במדינות אחרות, תעריף הבסיס נקבע גם על בסיס דיווחי עלויות ההפעלה של חברות האוטובוסים הגדולות במדינה - אגד ודן. אף שהנתונים נבדקו במשרד התחבורה ואומתו על ידי הפקידות שם, יש בעייתיות בהסתמכות על דיווחי חברות התחבורה. נושא הדיווח העצמי הלקוי וחוסר הבקרה של משרד התחבורה עליו עמד רק לפני חודשיים בלבו של דו"ח מבקר המדינה יוסף שפירא. שפירא מצא כשלים חמורים, שלא לומר מחדלים, בניהול כספי הציבור.

כדי לטפל במצב "כלכליסט" גילה שבשבועות האחרונים מתרקמת במשרד התחבורה עבודת מטה מקיפה בכל נושא תעריפי התחבורה הציבורית, שהמטרה הרשמית שלה היא לאחד בין אזורי הנסיעה, לצמצם את אזורי הנסיעה, ולהפוך את העלות לנוסע לאמיתית וקרובה יותר למציאות.

אחת ממטרות־העל של התוכנית היא לבטל לא פחות מאלף אזורי תעריף שונים שפזורים כיום ברחבי המדינה, ולהגיע למצב שמספר אזורי התעריף יתקרב ל־30 עד 50 אזורים בלבד במקום כ־1,000 כיום. מתי התהליך יסתיים? במשרדי הממשלה מעריכים שבמהלך 2014 יהיה כיוון ראשוני, ואז ניתן יהיה לקבוע תעריף בסיס חדש שיגלם את עלויות הפעלת האוטובוסים והרכבת.

שר החקלאות יאיר שמיר | צילום: אוראל כהן

הנוסחה שמתעלמת מהריבית

בעולם הפיקוח על מחירי מוצרי המזון המצב לא שונה בהרבה מזה של התחבורה הציבורית. מחיריהם של מוצרים הנמצאים בפיקוח המדינה נקבעים כיום על ידי נוסחת סוארי ­- שקלול של מחירי חומרי הגלם, מחיר התשומות, שיעור הרווחיות של היצרניות והמרווח הקמעונאי. לכל המוצרים קיים סל תשומות שהוגדר על ידי הרגולטור הרלבנטי (משרד הכלכלה או משרד החקלאות) ואחריו מתנהל מעקב חודשי - תנודה של 3% ומעלה לכאן או לכאן בסל התשומות מצדיקה גם עדכון של המחיר. אם סל התשומות לא משפיע על מחיר המוצר במשך שנה, מתבצע עדכון בכל מקרה גם אם העלייה/ירידה הן בשיעור נמוך מ־3%.

לעקוב אחר תשומות זה טוב ויפה, אבל הבעיה עם הפיקוח על מחיר מוצרי המזון בפרט אך גם בפיקוח על מחירי מוצרים כמו מלט, אלקטרודות לריתוך, שפופרות פלסטיק ואף חומרי נפץ - הוא ההסתמכות על אותה נוסחת סוארי, שאמורה לחשב את הרווחיות של היצרנים ולתת להם תשואה "סבירה" על ההון. לפי נוסחת סוארי התשואה המינימלית על ההון ליצרן עומדת על 4%, והמקסימלית על 16.8%. בכל פעם שבוחנים עדכון מחיר מוצר אמורים להזין לנוסחה את הפרטים הרלבנטיים ולראות מה התשואה - אם היא נמוכה מהמינימום מעלים את המחיר המפוקח, ואם היא גבוהה מהמקסימום מורידים את המחיר המפוקח.

הבעיה היא שנוסחת סוארי חוברה ב־1996 ומאז לא עודכנה. בימים ההם הריבית היתה גבוהה משמעותית ממה שהיא היום, שערי החליפין היו אחרים, והעולם הכלכלי היה שונה. שלומי פריזט, לשעבר הכלכלן הראשי של רשות ההגבלים וחבר בוועדת טרכטנברג, מסביר ש"נוסחת סוארי נכתבה בשנה שבה הריבית במשק היתה 11%. בעולם כזה תשואה על ההון של 14% למפעל היא סבירה. היום הריבית היא 1%, כך שתשואה לפי הריבית של 1996 היא מתנה למונופולים יצרניים". במילים אחרות, הנוסחה מאפשרת רווח גדול מדי ליצרנים, על חשבון הצרכנים.

יצחק סוארי, כותב הנוסחה, אמר ל"כלכליסט" בשיחה בנושא כי "הנוסחה הגיעה מקונספט כלכלי של איך אתה מפקח על מונופולים ואי אפשר לסטות ממנה הרבה. צריך לעשות עדכונים, כמו למשל התשואה שהיתה מותאמת לתקופה. התאמות אינפלציה וריבית היו צריכים להיעשות מיד - מי חשב אז שהריבית תהיה כזאת? מאז שעשיתי את הנוסחה אני כבר לא עוסק בה".

10 שנים של דיונים בעדכון

שלשום הודיעו שר האוצר יאיר לפיד ושר החקלאות יאיר שמיר על החזרתן של הגבינה הלבנה והשמנת לפיקוח והוזלת מחיריהן ב־20%. השרים הודיעו על מספר שינויים נוספים, למשל בתחום ההכרה בהנחות היצרנים לקמעונאים, שנועדו למזער חלק מהכשלים של נוסחת סוארי. אך כל עוד הנוסחה עצמה לא משתנה, עצם ההכנסה של מוצרים לפיקוח אינה תרופה מלאה.

גם המדינה מבינה שנוסחה כל כך רגישה צריכה להיות עדכנית ומחוברת לשטח, אבל בין הבנה למעשה הפער גדול. בספטמבר 2012 חשף מבקר המדינה יוסף שפירא את הפארסה הארוכה של חוסר עדכון נוסחת סוארי. חודש לאחר מכן הודיעו באוצר כי יצאו במכרז לצורך עדכון הנוסחה, אך רק בספטמבר האחרון נבחר משרד רואי החשבון סומך חייקין כדי לבצע את הבדיקה. נראה כי רק בעוד כמה חודשים יסיים המשרד את עבודתו - ואז יחלו דיונים נוספים על יישום השינוי בפועל. במילים אחרות, אף שנוסחת סוארי חגגה השנה יום הולדת 17 - העדכון עוד לא נראה באופק.