מי יפקח על הפיקוח

עבור מהנדס של ועדה מקומית חתימה על היתר בנייה, טופס 4 או תעודת גמר היא תמיד חוויה לא נוחה. בכל המקרים הללו מהנדס הוועדה חייב לסמוך על אנשי מקצוע רבים המלווים את תהליך ההקמה של הבניין ומעורבים בו - הנדסאים, אדריכלים מהנדסים - ולאורך כל התהליך המהנדס מקווה שאפשר לסמוך על החתימות ועל התצהירים של כל אלה, הנדרשים למתן התעודה.

האמת, נאמר כבר כעת ובגלוי, היא שמרבית הוועדות המקומיות בארץ אינן מסוגלות לתת מענה לאבטחת איכות ולטיב הבנייה. חוסר בהירות של החוק הקיים ובצדו מחסור חמור בכוח אדם מקצועי בתחומי רישוי הבנייה, הפיקוח והבקרה מחייבים את חברי הוועדות לקוות ולהאמין כי צוות האדריכלים והמהנדסים האחראים לפרויקטי בנייה יערכו את הבקרה הנדרשת באתרי הבנייה.

ישנן ועדות מקומיות שבהן רק גורם מקצועי אחד בודק תוכניות. בדרך כלל, כמובן, זה מהנדס הוועדה. ועדות מקומיות רבות מעסיקות במחלקות הפיקוח שלהן מפקח אחד או לכל היותר שניים. אלה משתכרים כ־5,000 שקל בחודש, אבל מתבקשים להתמודד עם טיפול בבנייה בלתי חוקית ועם שלל נושאים נוספים שהטיל עליהם המחוקק. המציאות היא שאין להם יכולת לבצע בקרה באתרי הבנייה, ולבקר את עבודתם של המפקחים מטעם הקבלנים. למהנדסי הוועדות אין ברירה: הם נאלצים לסמוך על היזמים, הקבלנים ואנשי המקצוע. זוהי רגולציה ללא שיניים.

לפני עשר שנים, בדצמבר 2003, פורסם דו"ח ועדת החקירה הממלכתית לעניין בטיחות מבנים ומקומות המשמשים ציבור (דו"ח זיילר). דו"ח זה גובש בעקבות אסון ורסאי, והמלצותיו נועדו להסדיר נושאים של כשירויות, אחריות, פיקוח ובקרה על איכות הבנייה, ועוד. ועדת זיילר עשתה עבודתה נאמנה, והדו"ח המקיף ועב הכרס שהגישה ראוי שיהפוך לספר לימוד בכל מקום שבו מלמדים את מקצועות הבנייה והתכנון. למרבה הצער, עד כה יושמו רק מעטות, מעטות מדי, מההמלצות שפורטו בדו"ח.

בדף הראשון של הדו"ח מופיע ציטוט: "'אם בנאי בונה בית לאדם ובנייתו בלתי יציבה, והבית מתמוטט וגורם למות בעליו, מות יומת הבנאי'. קוד חמורבי, בבל, 1780 לפנה"ס בקירוב". מתברר שכבר לפני 3,800 שנה קבע המחוקק הבבלי מי אחראי. אבל בישראל של היום, לא ברור מי הגורם הראשי הנושא באחריות לבניין. במצב הקיים, מדובר בתחומי התמחות ספציפיים הגוררים אחריות של אנשי מקצוע שונים, כל אחד ב"קופסה" שלו. אי אפשר לצפות מיהו האחראי הראשי, יהא זה יזם, אדריכל, מנהל פרויקט או כל אדם אחר שתפקידו להיות אחראי ישיר לתוכניות ולביצוע בפועל. ההוראות הקשורות לתהליכי תכנון וביצוע בניין מפוזרות בחוקים שונים, ולא אחת קיים קושי לנווט בין החוקים הרלבנטיים.

בכל הנוגע לוועדה המקומית, המעקב אחר תהליך הבנייה מבוצע על פי תקנות התכנון והבנייה, ומסתכם בעיקר בקבלת דיווחים ותצהירים מבעלי המקצוע, כגון אישור מודד לפני יציקת יסודות וגמר קומת מסד, דיווח אחראי לביקורת שמונה על ידי בעל ההיתר, תצהיר של אחראי לביצוע השלד עם גמר המקלט, ודיווחים אחרים בהתאם לצורך.

בחקיקה אחרת פזורות הוראות המטילות חובות שונות על קבלנים, ובהן אחריות לביצוע הבנייה לפי היתר, אחריות לקיום פיקוח ובקרה, חובה למנות בעלי מקצוע, מנהל עבודה וממונה בטיחות. לגבי חלק מהגורמים המעורבים בתהליך הבנייה אין שום הסדר חקיקתי, והם כלל אינם נזכרים בחוק התכנון והבנייה או בתקנותיו; כאלה הם מפקח צמוד, מנהל פרויקט ויועצים ומתכננים בתחומים שונים.

כשלים בבנייה הם פעמים רבות תוצאה של זלזול, שיטת ה"סמוך" המוכרת, אי־בהירות בנושא האחריות וניסיון לחסוך בכוח אדם מקצועי ובעלויות פיקוח. לוועדות המקומיות אין כמעט דרך לדעת על קבלני המשנה המבצעים עבודות באתר הבניין ונוצר שרשור של עבודת הבנייה, כך שלא ברור מי בדיוק מפקח עליה.

אין ספק כי פיקוח הדוק על עבודת הקבלנים ובקרה מושכלת יכולה למנוע כשלים בבנייה, אבל מעבר לכך הם יכולים ליצור הזדמנות לשיפור תרבות הבנייה בארץ. נכון, ישראל היא מדינה מתקדמת בתחום הבנייה, ההנדסה והטכנולוגיה, ומתגאה בפרויקטים מרשימים ובמגדלי מגורים הנבנים בתל אביב ובסביבותיה, אבל אלו הם רק הדובדבן שבקצפת. פרט לאלו נבנים עשרות ומאות פרויקטים צנועים יותר - ושם, אני חוששת, יש לחפש כשלים רבים בבנייה.

אחת ההמלצות העיקריות בדו"ח זיילר היתה להפריד בין תכנון לבנייה, כך שכל עניין הקשור לאופן ביצוע הבנייה והפיקוח עליה יטופל וייבדק על ידי מרכזי בדיקה מקצועיים ציבוריים או פרטיים, כפי שהדבר מתנהל במדינות אחרות.

לפני כשנתיים הופסקו הדיונים בוועדת הכנסת שדנה בהצעת חוק התכנון והבנייה, התש"ע, 2010 (ועדה המשותפת לוועדות הפנים והכלכלה). הצעת החוק שבה דנה הוועדה, שכללה פרקים שעסקו בהקמת מכוני בקרה, נגנזה. כיום דנה ועדת הפנים בתיקון 102 של חוק התכנון והבנייה, הכולל הוראות שיאפשרו הקמת מכוני בקרה. יש לקוות כי מהלך החקיקה יושלם בקרוב, ושניתן יהיה להקים את מכוני הבקרה שיאפשרו בקרה על תהליך התכנון, ופיקוח יעיל יותר על תהליך הביצוע.

הצעדים הללו הם חיוניים, אבל לא די בהם. החקיקה בתחום הבנייה עדיין לוקה בפיזור, עמימות ואי־בהירות, בסתירות ובהיעדר מדיניות ברורה. החוקים מסורבלים ואינם מאפשרים לקיים משטר מסודר של בנייה תקינה. יש צורך בדחיפות להשלים את מלאכת קוד הבנייה, בתקווה שקוד זה יוכל להחליף את החקיקה הסבוכה. נוסף על כך, יש לנקוט צעדים הדרושים ליצירת מנגנון אכיפה מרוכז, חף מניגודי אינטרסים ואינו נתון ללחצים.

הכותבת היא אדריכלית ומתכננת ערים, מהנדסת העיר אור יהודה ויו"ר איגוד מהנדסי ערים בישראל