שלושה כשלים בחוק המזון שיעלה לקריאה שנייה ושלישית בשבוע הבא

אף שקיבלה מיפוי של הכשלים בשוק המזון, אשר הציבו את מחירי המזון בישראל כגבוהים בשיעור של 10%-20% בהשוואה למדינות ה־OECD תוך זיהוי שלוש נקודות כשל השוק המרכזיות, בחרה הממשלה לגבש את הצעת חוק המזון הצפויה לעבור קריאה שנייה ושלישית בשבוע הבא, תוך התעלמות מממצאים מהותיים.

ועדת המזון בראשות שרון קדמי, לשעבר מנכ"ל משרד התמ"ת, אשר כונסה על רקע המחאה החברתית בקיץ 2011, הדגישה כי כדי להביא לפתרון אמיתי ומבני לכשלים שהתגלו, יש לטפל בכל אחת מהחוליות בשרשרת הערך של המוצרים: חקלאות, ייצור או יבוא, הפצה ומקטע קמעונאי. טיוטת הצעת החוק אשר נדונה במהלך החודשים האחרונים בוועדה משותפת לכספים ולכלכלה התמקדה בעיקר במקטע הקמעונאי, אף שיצרני המזון הגדולים וההגנה הממשלתית על המגזר החקלאי הם האחראים העיקריים ליוקר המחיה. מחירי המזון בישראל בשנים 2000-2005 היו נמוכים ב־10%-20% בהשוואה למדינות ה־OECD, אך בשנתיים שקדמו לפרוץ המחאה החברתית זינקו המחירים בישראל עד שנמצאו גבוהים ב־10%-20% ממדינות אלה.

נמנעים מפירוק המונופולים

ועדת קדמי מצאה כי מה שגרם להתייקרות המחירים בעשור האחרון הוא שורה של כשלים משלב היצרנים והיבואנים, דרך הקמעונאים ועד לחלקו של הספק, שנמצאו כולם ריכוזיים בהשוואה למדינות ה־OECD. מיפוי מאזן הכוחות הניב את הנתון שלפיו מקטע האספקה המבוסס יצרנים הוא הריכוזי ביותר, קיימת בו תחרות מועטה ואין לחץ אמיתי על השחקנים השונים להוריד את מחיריהם. כך, עלייה במחירי תשומות הביאה לעליית המחיר לצרכן, אך ירידת המחירים לא הגיעה אליו.

ח"כ אבישי ברוורמן. הלוביסטים עבדו שעות נוספות | צילום: טלי מאייר

הוועדה המליצה לרשות ההגבלים לבדוק האם ספקים דומיננטיים שרכשו יצרני מזון קטנים גרמו לשינוי לרעה בתחרות בענף. עוצמתן של יצרניות המזון ששיגרו לוביסטים רבים לכנסת ובהמשך לדיוני ועדת הכלכלה הותירו את ההמלצות שהיו צפויות להביא לפירוק מונופולים כפי שנעשה בתחומים אחרים, מחוץ להצעת החוק.

הגדרות חסרות ביסוס

רגע לפני השלמת ההכנה של החוק בוועדה, העלה יו"ר הועדה ח"כ ברוורמן הצעה להקצות מחצית משטחי המדף בחנות לספק הגדול, אותו הגדיר כמי שמחזור מכירותיו עולה על מיליארד שקל ואת המחצית הנותרת לחלק בין הספקים הקטנים.

ההצעה התקבלה בסופו של דיון שארך דקות ספורות בלבד. ח"כ ברוורמן קבע בהינף יד את מחזור המכירות שבגובה מיליארד שקל ככזה שמגדיר ספק כגדול. בתחום החלב למשל, המגלגל למעלה מ־8 מיליארד שקל, יצרן דוגמת טרה המחזיק בכ־12% נתח שוק ומהווה השחקן הקטן בקטגוריה, הופך מיידית לספק גדול, בדומה לתנובה המגלגלת מחזור גבוה פי 4 בקטגוריה. מדובר בצעד ההופך בקטגוריות מסוימות את הספקים הקטנים המנסים לייצר תחרות, לספקים גדולים. ההחלטה של ברוורמן לדון ברצף על 40 סעיפים במשך 10 שעות, אחרי שהוועדה דנה בעשרה סעיפים בלבד בדיונים שארכו שלושה חודשים נבעה מהלחץ של הממשלה להציג עשייה לטובת הטיפול ביוקר המחיה. הכנת החוק להנחה במליאה אורכת כשבועיים, וזה בדיוק המועד שבו תצא הכנסת לפגרה. ניתן להעריך כי לשר האוצר יאיר לפיד לא היה עניין להוסיף לביקורת עליו גם את דחיית העברת חוק המזון למושב הבא.

לא נוגעים בחקלאים

במסגרת בדיקת כל שרשרת הערך של המוצר, קבעה ועדת קדמי כי המגזר החקלאי בישראל מורכב ברובו ממשקים בגודל קטן עד בינוני, וככזה אינו נהנה מיתרונות לגודל. למרות זאת, נוכח התפיסה הישראלית של החקלאות ככלי להגנה על הגבולות זוכים החקלאים להגנות שונות המייקרות את מחירי התוצרת החקלאית. מדו"ח של ה־OECD שפורסם לפני כחצי שנה עולה כי סחורות חקלאיות יקרות בישראל ב־11% לעומת ממוצע ה־OECD. הממשלה, המבקשת לטפל ביוקר מחירי המזון, מתקשה לעשות מהלכים משמעותיים שיש בהם לשנות את המצב, נוכח הלובי החקלאי החזק המשמר את המדיניות המבוססת חלוקת מכסות וייצור וקביעת מחיר גבוה לתוצרת, תוך הטלת מכסי מגן גבוהים המונעים תחרות באמצעות יבוא. מהדו"ח עולה כי ב־1995-1997 שיעור המכסים מתוך ההגנות על החקלאים היה 84%, ואילו ב־2010-2012 שיעור זה צמח ל־89%. אותן הגנות אחראיות לכך שמחירי הדבש, שמן הזית, החלב, הביצים והבשר בארץ גבוהים מהמחירים בעולם. במשרד הכלכלה דנים במהלכים להגברת היבוא, אך בינתיים ללא כל תוצאות בשטח.