משחקי התקציב: הכנסת נגד הממשלה, סיבוב שני

מחר ייפגשו בבג"ץ שלוש רשויות השלטון לסיבוב נוסף שיבחן את הגבולות ויחסי הכוחות ביניהן. המפגש הקודם הסתיים באוקטובר 2013 בניצחון של הממשלה, ובג"ץ הכשיר את החלטתה לייצא 40% מעתודות הגז הטבעי, ללא צורך באישור הכנסת.  

הפעם יידרש בית המשפט העליון לעתירתה של ח"כ סתיו שפיר (העבודה) נגד השימוש שעושה האוצר בוועדת הכספים להכשרת העברות תקציביות - אותו מנגנון שאפשר ליו"ר הוועדה ח"כ ניסן סלומינסקי, למשל, לאשר לבדו העברות תקציביות של 880 מיליון שקל בשבוע שעבר, משום שיתר חברי הוועדה איחרו לישיבה בכמה דקות בשל פקק תנועה.

שפיר, החברה בוועדת הכספים, הגישה בדצמבר את עתירתה על השיטה - מדוע מאשרות הממשלה והכנסת תקציב מסוים ומיד לאחר מכן חברי ועדת הכספים מתבקשים לאשר שורה של העברות תקציביות. שפיר טוענת כי זה מסלול עוקף הליכי חקיקה מלאים הנדרשים בחוק התקציב והפרה של הוראות חוק יסוד משק המדינה וחוק יסודות התקציב. כמו כן, לדבריה, חלק גדול מהבקשות להעברות היה ידוע לאוצר עוד לפני שתקציב המדינה אושר בכנסת.

יש דמיון לבג"ץ הגז

הדמיון בין העתירה של שפיר לעתירת הגז בולט. בשני המקרים מצביעה הממשלה על סעיפי חוק שמאפשרים לה לעקוף את הכנסת - סעיף 33 לחוק הגז וסעיף 11 לחוק יסודות התקציב. העותרים טענו בעניין הגז כי חשיבות הנושא מחייבת הסדרה מפורטת בחקיקת הכנסת, ואילו שפיר טוענת שהאוצר פועל בניגוד לחוק יסוד משק המדינה, כלומר בניגוד לנורמה חוקתית. ויש נקודת דמיון נוספת - בשתי העתירות מייצג את העותרים עו"ד אפי מיכאלי.

כעת צריך לראות אם גם הדינמיקה השיפוטית תהיה דומה. בעתירת הגז החליט הנשיא אשר גרוניס להרחיב את ההרכב לשבעה שופטים בגלל חשיבות העניין ומשום שבהרכב המקורי של השלושה נפלה מחלוקת.

העתירה הנוכחית תידון בהרכב של שלושה. האם גם הוא יורחב? העותרים אופטימיים, בעיקר בגלל תגובת הכנסת לעתירה, שנוסחה בידי ד"ר גור בליי: "העתירה מעלה שאלות עקרוניות חשובות באשר לאופן שבו מנהלת המדינה את תקציבה זה שנים ארוכות ולאופן שבו הכנסת עורכת את הפיקוח הפרלמנטרי על ניהול הוצאות אלה".

האוצר כבר עורך שינויים

הוכחה נוספת לחשיבות השאלה שמעוררת העתירה עולה מההסכמות שקבעו סלומינסקי וראש אגף תקציבים באוצר אמיר לוי לשיפור תהליך העברות התקציב, הסכמות הנוגעות להליך ולמהות.

בצד הפרוצדורלי גובש נוהל עבודה חדש המשפר את יכולתה של ועדת הכספים לפקח על ההעברות. הבקשות לאישור יועברו לוועדה חמישה ימים לפחות לפני מועד הדיון כדי לתת לחברי הכנסת הזדמנות להעלות בפני האוצר שאלות ולקבל תשובות. כמו כן, פרטי ההעברות יפורסמו באתר האינטרנט של הכנסת כדי ליידע את הציבור. 

ניסן סלומינסקי, יו"ר ועדת הכספים של הכנסת | צילום: עמית שעל

בעניין המהות הסכים האוצר לערוך שני שינויים מרכזיים האמורים להיכלל בתקציב הקרוב: הכללת הוצאות חד־פעמיות בחוק התקציב והוספת ביאורים. אחד הביאורים נוגע לשיטת "ניהול סיכונים" שהאוצר מנהיג בתכנון התקציב, ולפיה הוא מניח כי לא כל הפרויקטים המתוכננים יושלמו במהלך שנת התקציב, ולכן מתקצב אותם בחסר. במהלך השנה, כשמתברר שפרויקט אחד בוצע במלואו ואילו אחרים לא בוצעו כלל, מוגשת בקשה להעברה תקציבית. לפי הנוהל החדש, אותם סעיפים שתוקצבו בחסר יסומנו ככאלה בספר התקציב. האוצר מציע שגם מימון ההסכמים הקואליציוניים יוכנס למנגנון הביאורים, העותרים דורשים שההסכמים האלה יוצאו כליל ממנגנון ההעברות.

בליי סבור כי ההסכמות שגובשו יובילו "לשימוש מרוסן וזהיר יותר בכלי של העברות תקציביות", ומיטיב לתאר את בסיס העתירה בדרך שאפילו מחמיאה להגשתה: "ברקע העתירה נוהג שהשתרש במשך שנים ולפיו מיד לאחר אישור תקציב המדינה ובמשך שנת התקציב כולה מגיש משרד האוצר לוועדת הכספים מאות רבות של בקשות להעברות תקציביות. העברות אלה מובילות לשינויים לא מבוטלים (כמיליארדי שקלים) באופן חלוקת התקציב בהשוואה לחלוקה שנקבעה בחוק התקציב המקורי, כפי שאושר בכנסת".

את עמדת הכנסת ניתן למקם בין עמדת שפיר לעמדת האוצר. מחד, היא מצביעה על רצינות העתירה, ומאידך, מוסכם שפרקטית לא ניתן להקפיא תקציבים שכבר הועברו בוועדה. ולכן במבט לעתיד עשויים השופטים לדחות או למחוק את העתירה בכפוף למתווה משופר שיאזן טוב יותר בין הגמישות הניהולית שדורשת הממשלה לבין מעמדה המפקח של הכנסת.