המערכה הבאה: ההכרעה לגבי תקציב הגנת העורף

הסמיכות של מבצע צוק איתן לסגירת המשרד להגנת העורף לפני כחודש תיצור בקרוב מאבק קשוח על כסף והשליטה בו בין משרדי האוצר והביטחון. מעבר לדרישות של צה"ל לתוספות למימון הלחימה יתנהל דיון נוסף בין המשרדים על האופן שבו צריך למגן את היישובים שנמצאים בטווח של 8–40 ק"מ מהרצועה, כגון הערים אשדוד, באר שבע, אשקלון, נתיבות, אופקים, יבנה, רהט, קריית גת ועוד, כולל המושבים והקיבוצים הרבים באזור.

ההצלחה יוצאת הדופן של כיפת ברזל השקיטה את הדיון שהיה עשוי להתעורר בתקופה כזו על בעיות המיגון ביישובים בעוטף עזה. ייתכן מאוד שההצלחה הטכנולוגית גם תוביל את מקבלי ההחלטות להחליט להמשיך להסתמך על יירוט הטילים על פני הוצאה גבוהה על מיגון.

גורם במערכת הביטחון הסביר ל"כלכליסט" כי מאופי המיגון שעליו יוחלט ייגזר גם גובה התקציב שתדרוש מערכת הביטחון. כל הבתים שנבנו ביישובים אלו עד 1992 הם ללא ממ"ד, ותוכניות תמ"א 38 למיגון בניינים מטילים ורעידות אדמה לא נפוצות בדרום. אם לא ידובר על סבסוד ממ"דים, התוכנית יכולה להתחיל בכמה מאות מיליוני שקלים שייפרסו על פני כמה שנים, ולהגיע עד כמה מיליארדי שקלים. לשם השוואה, החלטת ממשלה מ־2012 לתקצב מיגון של 1,700 בתים בטווח של 4.5–7 ק"מ מהרצועה נאמדה בלא פחות מ־270 מיליון שקל, כך שרק נותר לשער מה תהיה העלות של מיגון רחב לאוכלוסייה של כמיליון איש.

משה בוגי יעלון שר הביטחון ויאיר לפיד שר האוצר | צילום: ישראל יוסף, אי פי איי

משרד הביטחון בבקשה דחופה מארה"ב 225 מיליון דולר עבור כיפת ברזל רק בשבוע שעבר אישרה ועדה בסנאט האמריקאי העברת 351 מיליון דולר נוספים לישראל עבור רכישת טילי יירוט נוספים, וכל אלה נוסף לכספי הסיוע הקבועים השנתיים בגובה של כ־3 מיליארד דולר עמרי מילמן, 4 תגובותלכתבה המלאה

ביישובים שנמצאים בטווח של 0–7 ק"מ מהרצועה, אלו המכונים עוטף עזה, כבר השקיעה הממשלה מיליארדי שקלים במיגון כמעט מוחלט שלהם. מדובר על מיגון שמתחיל בממ"דים בסבסוד ממשלתי, מיגוניות במרחב הציבורי ומיגון של עסקים כדי לאפשר תפקוד סביר ככל הניתן של החיים תחת איום המרגמות מהרצועה. במקרה של היישובים בטווח של 8–40 ק"מ הנחת העבודה היתה שכיפת ברזל יכולה לקזז ולו חלק משמעותי מהצורך במיגון — הנחה שהתבררה כנכונה במידה מסוימת במהלך צוק איתן, לפחות עד כה. עם זאת, גורמים במערכת הביטחון טוענים כי כיפת ברזל לא מספיקה להבטיח המשך שוטף של החיים בערים שתחת איום הטילים מהרצועה. הפגיעה בבנייני מגורים, בתי עסק ובתי ספר באשקלון, אשדוד ובאר שבע במהלך שלושת השבועות האחרונים מראה זאת היטב. תחת ההנחה כי ביישובי 8–40 ק"מ יצטרכו להשקיע משהו במיגון, גם אם לא מלא, צפוי מאבק לא פשוט בין האוצר למשרד הביטחון בניסיון לאזן בין צורכי המיגון ליכולת התקציבית.

תקציב המיגון תמורת שקיפות תקציבית

במקביל למשא ומתן על גובה תקציב הגנת העורף צפוי להתקיים בין שני המשרדים ויכוח על השליטה בו. מדובר בדיון שקשור בעבותות לזה שיתנהל על מימון הגנת היישובים, שכן בבסיסו הוויכוח הזה הוא על יכולת האוצר וחברי ועדת הכספים של הכנסת לעקוב אחר השימושים שמשרד הביטחון יעשה במאות מיליוני השקלים שיופנו לטובת המיגון. כלומר — מעבר לכספים למיגון בתים ומוסדות ציבור שיועברו דרך משרדי השיכון, החינוך והבריאות — יבקש האוצר לבדוק שהכסף שיועד לרכישת מיגוניות באמת משמש לכך. באוצר היו רוצים לראות את תקציב הביטחון שקוף ונתון לבקרה כמו כל משרד רגיל, למעט תקציבים שמטעמי ביטחון צריכים להישאר עמומים. מנגד, במשרד הביטחון רוצים להשאיר את המצב כפי שהוא, שבו הם יכולים להעביר תקציבים מתקנה אחת לשנייה ללא צורך באישור האוצר או ועדת הכספים של הכנסת.

לפני חודש, עם סגירת המשרד להגנת העורף, רשות החירום הלאומית (רח"ל) — הגוף העיקרי שבו, על אנשיה ותקציביה — הוחזרה למשרד הביטחון. בראשה עומד היום תא"ל (במיל') בצלאל טרייבר כממלא מקום זמני, שעשוי גם לקבל מינוי קבוע בקרוב. התפקיד של רח"ל הוא לתכלל, כמו שאוהבים לקרוא לזה במשרד הביטחון, בין משרדי הממשלה והרשויות המקומיות, לדאוג לתוכניות עבודה ותקצובן ולעבוד מול פיקוד העורף, שלו היכולות הביצועיות וגם חלק גדול מהסמכויות הרגולטוריות בתחום.

צילום: איי אף פי

החזרה של רח"ל למשרד הביטחון היא לא דבר של מה בכך מבחינת השליטה על התקציב. בממשלה יש רק שתי מערכות שיכולות להשתמש במעמד החיוני שלהן כמנוף להשגת תקציבים נוספים: האחת זו מערכת הבריאות, שבפועל מתקשה להשיג את התקציבים שהיא דורשת, והשנייה היא מערכת הביטחון שכן מצליחה. כך לדוגמה, במהלך מבצע צוק איתן היה מי במערכת הביטחון שכבר החל להתכונן לדיוני התקציב בתום המבצע עם הטענה שהסיבה שלוחמי גולני נכנסו לתוך שכונת שג'אעיה עם נגמ"ש לא ממוגן היא קיצוצי התקציב. לא מן הנמנע שעצם החזרת תקציב המיגון אל משרד הביטחון תאפשר לו לדרוש תוספת תקציב להגנת העורף או באמצעות הגדלת תקציב הגנת העורף על חשבון תקציב המדינה, או באמצעות הגדלת תקציב הביטחון כולו, מתוך שאיפה שהמשרד יקדיש חלק ניכר מהתוספת לצורך מיגון.

פחות בירוקרטיה לצד פחות שליטה וביקורת

לא מחכים למשרד הביטחון המיגוניות התייקרו באלפי שקלים עקב ריבוי הזמנות מנכ"ל מפעל המיגון מפרם: "יש בישראל 640 אלף דירות לא ממוגנות שנבנו לפני שהונהגה החובה להקים ממ"ד בכל בית חדש ב־1992" אופיר דורלכתבה המלאה

בשביל להבין את המאבק על השליטה צריך להבין איך בנוי תקציב הגנת העורף. הכל מתחיל ונגמר ביחס שבין סעיף 16 וסעיף 15 בתקציב משרד הביטחון. הראשון מרכז את תקציב ההגנה האזרחית והשני הוא תקציב הביטחון עצמו. כשהמשרד להגנת העורף עוד היה קיים יכול היה השר הממונה, גלעד ארדן, להחליט לדוגמה על העברת 10 מיליון שקל לטובת פיקוד העורף, נגיד לצורך רכישת צופרים. אז הוא היה מעביר את הבקשה למנכ"ל המשרד, שבתורו הורה למחלקת התקציבים שלו להעביר את הסכום הנדרש מסעיף 16 לסעיף 15, כי מסיבות טכניות רק דרכו יכול המשרד לבצע הזמנות לטובת פיקוד העורף (להבדיל, לדוגמה, מהזמנת מיגונית לרשות מקומית בעוטף עזה). עד כאן הכל מתבצע כמו בכל משרד ממשלתי רגיל, אלא שבמקרה של המשרד להגנת העורף כל מערכות המחשוב התקציביות ישבו על אלו של משרד הביטחון, ולכן היה צריך להעביר את ההחלטה התקציבית לאגף התקציבים של משרד הביטחון, שבתורו נדרש לבקש אישור ממנכ"ל משרד הביטחון לכל הוצאה. כך קרה שרכישת צופרים היתה צריכה לעבור עוד מכשול בירוקרטי, שגם לקח זמן וגם אפשר למשרד הביטחון לסנדל את המשרד להגנת העורף כאשר היה חפץ בכך. מה שקרה לא פעם עקב ויכוחים בין שר הביטחון משה יעלון לארדן, עד כדי התפטרות של האחרון.

החזרה של המשרד להגנת העורף — שנולד כדיל פוליטי בממשלה שעברה, עם התפצלות סיעת העצמאות ממפלגת העבודה — למשרד הביטחון חוסכת את הבירוקרטיה ואת כיפופי הידיים הפוליטיים. אבל כאן עלול להיות גם החיסרון, לפחות בעיני אלו שרוצים לראות יותר שקיפות בתקציב הביטחון. סעיף 15 כולל יותר מ־50 מיליארד שקל בשנה שנועדו לממן כל היבט של הפעילות הצבאית בישראל — מבחינת אגף התקציבים של האוצר זהו בור שחור שאין לאגף שליטה מלאה על מה בדיוק נכנס ויוצא ממנו. מנגד, תקציב ההגנה על העורף של רשות החירום הלאומית, או סעיף 16, עומד על כ־200 מיליון שקל — לא כולל רכישת ערכות אב"כ ומיגון ביישובי יהודה ושומרון — והשליטה עליו טובה יותר, בין השאר בשל קוטנו.

אם המשרד להגנת העורף היה נהפך עם הזמן למשרד עצמאי באמת, מערכות התקצוב שלו היו שקופות ומבוקרות כמו כל משרד רגיל. ברגע שתקציב המיגון האזרחי, אותו סעיף 16, יושב תחת אותם אנשים שמחליטים גם לגבי סעיף 15, היכולת לבקר את השימוש בכספים לטובת העורף וההפך הוא בהתאם. אנשי משרד הביטחון כמעט לא צריכים לקבל את אישור האוצר או ועדת הכספים של הכנסת להעברות כספים, למעט כמה מקרים חריגים, וכך תיאורטית יכול להיות שכסף שיועד במקור לרכישת מיגוניות לאשדוד ישמש לרכישת מיגוניות לבסיסי צבא. במשרד הביטחון מכנים זאת "גמישות שמאפשרת הפעלת שיקול דעת", אך באוצר יכנו זאת סתם "חוסר שקיפות".

אולי הכתובת לעורף היא בכלל המשרד לביטחון פנים

היתרון של משרד הביטחון כמי שיכול להפעיל כוחות גדולים בזמן קצר וביעילות עקב הגמישות התקציבית הוא ללא מתחרים. כך לדוגמה, אם פיקוד העורף צריך מנופים לצורך הנחת מיגוניות הוא יכול לקבל אותם מהר, ואם צריך לנייד חיילים כדי לעזור בשיפוץ מקלטים וכדומה אז הוראה של משרד הביטחון היא כל שנדרש. אם נוסיף לכך את התפיסה המקובלת במערכת הביטחון ולפיה במדינה קטנה כמו ישראל אין הבדל בין החזית והעורף, אפשר לראות מדוע יש היגיון בהשארת רח"ל בתוך משרד הביטחון.

החיסרון הוא ביכולת להפנות את הפוקוס אל העורף. כבר בדו"ח של המועצה לביטחון לאומי משנת 2000 נכתב כי לא בטוח שלשר הביטחון וראשי משרדו, שגם כך עסוקים, יש אפשרות להתעסק גם עם העורף, במיוחד במלחמה "כאשר עיקר דאגתם ואחריותם חייבת להינתן להשגת הניצחון בחזית". ב־2007 חזרה המועצה הלאומית לביטחון על ההמלצה, ולפיה בטווח הארוך המקום הנכון לטיפול בהגנת העורף הוא במשרד לביטחון פנים, שגם צריך להיות האחראי על פיקוד העורף.

אולם מהלך כזה עשוי לעורר קשיים לא מעטים גם כן, כי למשרד לביטחון פנים, שהתקציב שלו הוא פחות מחמישית מזה של משרד הביטחון, בוודאי אין יכולת תקציבית ולוגיסטית דומה לזו של האחרון. השאלה היא אם זה אומר משהו על חריגותו המוגזמת של משרד הביטחון, כפי שטוענים באוצר, או על הבעייתיות בעבודת כל משרדי הממשלה האחרים, כפי שטוענים במשרד הביטחון.