אתר זה עושה שימוש בעוגיות על מנת להבטיח לך את חוויית הגלישה הטובה ביותר.

מבקר המדינה חושף: הגירעון יצא משליטה באשמת פקידי האוצר

בדו"ח יוצא דופן חושף יוסף שפירא לראשונה את המחדלים של משרד האוצר בבניית תקציב המדינה לשנים 2012-2011 וניהולו עד להתנפחות של הגירעון לכפול מהתכנון - 40 מיליארד שקל. המבקר מצא בין השאר כי למשרד האוצר אין נוהל להכנת תחזית ההכנסות ממסים, אין נהלים הקובעים מי אחראי על הכנת התחזית ואם שר האוצר רשאי להתערב בעניין; האוצר בתגובה: "בשנה האחרונה שופר אופן תיעוד המסמכים המקצועיים אשר עליהם נסמך הליך הכנת תקציב המדינה"

12.08.2014, 16:00 | שאול אמסטרדמסקי

ביולי 2012, אחרי שכבר לא נותרה לו שום ברירה, ראש הממשלה בנימין נתניהו (ושר האוצר דאז יובל שטייניץ) נאלץ לעשות את אחד הדברים השנואים עליו ביותר - להעלות מסים (ועוד ערב בחירות). בניסיון אחרון להיאבק בגירעון שיצא משליטה, נתניהו אישר בממשלה חבילה של העלאות מסים. המע"מ עלה, וכך גם מס ההכנסה, והציבור שילם. הגירעון, בסופו של דבר, היה כפול מהתכנון - 40 מיליארד שקל, במקום 20 מיליארד שקל. 

על פי דו"ח מיוחד של מבקר המדינה יוסף שפירא שהתפרסם היום, לגירעון הזה אחראי בראש ובראשונה משרד האוצר.

משרד האוצר, כך על פי המבקר, כשל בשני מקומות: בתחילה, הוא גיבש תחזית הכנסות אופטימית מדי חרף אזהרות חלק מהפקידים. ובהמשך, גם כשהתרבו הסימנים שהתחזית לא עומדת במבחן המציאות, הנהלת המשרד בחרה במודע שלא לעשות דבר, עד שכבר היה מאוחר מדי. למה כל זה קרה? אגו, חוסר מקצועיות, תהליכי עבודה שאינם קיימים ומתבססים על גחמות ועל מי חזק יותר, ופקידים שמעדיפים ליפות את המציאות.

במבחן התוצאה: האוצר חזה שהכנסות המדינה ממסים בשנת 2012 יהיו 232 מיליארד שקל. בפועל הן הסתכמו ב-218 מיליארד שקל - פער של 14 מיליארד שקל. הפער הזה הזניק את הגירעון לשמיים. כך זה נראה מבפנים, שלב אחר שלב. הצצה נדירה אל תוך קודש הקודשים של משרד האוצר.

שפירא. מפנה אצבע מאשימה לעבר משרד האוצר, צילום: עמית שאבי שפירא. מפנה אצבע מאשימה לעבר משרד האוצר | צילום: עמית שאבי שפירא. מפנה אצבע מאשימה לעבר משרד האוצר, צילום: עמית שאבי

מנפחים את המספרים ללא בסיס מקצועי

 

באפריל 2010, בגלל התקציב הדו שנתי, נאלצו פקידי משרד האוצר הבכירים לשבת ולבנות את תחזית הכנסות המדינה לא רק לשנת 2011, אלא גם לשנת 2012.

בימים ההם קיימו פקידי האוצר הבכירים ישיבות לגיבוש תחזית ההכנסות ממסים. תחזית ההכנסות הזו (שנובעת מתחזית הצמיחה) היא אבן הבסיס לגיבוש תקציב המדינה כולו. משום שתחזית ההכנסות מאפשרת לפקידי האוצר לדעת האם הם מצליחים לעמוד ביעד הגירעון שקבעה הממשלה, או האם נדרשות העלאות מסים או צעדים אחרים להקטנת הגירעון.

לאורך הפגישות האלה, לעיתים בהפרש של יום בודד, גדלה בהדרגה תחזית ההכנסות שגיבש משרד האוצר לשנת 2012 בסכום בלתי נתפס של 10 מיליארד שקל. ב-19 באפריל עמדה התחזית על 215 מיליארד שקל, ואילו באמצע מאי היא הגיעה כבר ל-225 מיליארד שקל (ובהמשך עלתה ל-232 מיליארד שקל). כל הגידול הזה נבע ממשחקים עם המספרים, כפי שקובע המבקר, ולא מתוך עבודה כלכלית רצינית שניתחה את הפרמטרים הכלכליים של המשק באותם ימים. פשוט משחק עם המספרים. באמצע מאי 2010, הם הוצגו לשר האוצר, שאישר אותם.

אודי ניסן. הממונה על אגף התקציבים והאיש החזק במשרד האוצר דאז, צילום: גיא אסיאג אודי ניסן. הממונה על אגף התקציבים והאיש החזק במשרד האוצר דאז | צילום: גיא אסיאג אודי ניסן. הממונה על אגף התקציבים והאיש החזק במשרד האוצר דאז, צילום: גיא אסיאג

ראש אגף התקציבים היה הכוח הדומיננטי

 

איך זה קרה? הבדיקה של המבקר חושפת עד כמה תהליכי העבודה במשרד האוצר אינם מוגדרים. הדברים של המבקר מהממים ממש, אם מביאים בחשבון שמדובר בתהליך העבודה החשוב ביותר במשרד האוצר, ולמעשה אחד החשובים בממשלה כולה.

"למשרד האוצר אין נוהל הקובע כיצד מכינים את תחזית ההכנסות, מי אחראי להכנתה ולמשתני המקרו שעליהם היא מבוססת, מי הגורם המאשר את התחזית, מהן סמכויותו של המנכ"ל בעניינה ואם שר האוצר רשאי להתערב בקביעתה… על אף שהניסיון מלמד כי צפויה סטיה מתחזית ההכנסות, משרד האוצר לא מכין כל אומדן להסתברות של טעויות בסדרי גודל שונים שיסייע למקבלי ההחלטות". כלומר, כל הישר בעיניו יעשה, ובסופו של דבר הכול עניין של יחסי כוחות.

באותה תקופה האיש החזק במשרד האוצר היה הממונה על התקציבים דאז, ד"ר אודי ניסן. ואכן, בדיקת המבקר מעלה כי ניסן למעשה כפה את דעתו על יתר הפקידים - על אגף מנהל הכנסות המדינה, על רשות המסים, על מנכ"ל המשרד וכן על הכפופים לו - והביא להגדלת תחזית ההכנסות.

ב-12 במאי, שבועיים לאחר הגדלת התחזית הקודמת, התחזית הוגדלה שוב. הפעם זה קרה בישיבה אצל מנכ"ל משרד האוצר דאז, חיים שני. לטענת אנשי אגף מנהל הכנסות המדינה (שאז היה האגף החלש ביותר במשרד האוצר), הדבר קרה בגלל "עמדתו של אגף התקציבים". יום לאחר מכן, אגף התקציבים הגדיל עוד יותר את תחזית ההכנסות ממסים, על סמך השוואה שערך לשנים קודמות. ההשוואה הזו, טוען מבקר המדינה, לא הייתה מבוססת דיה, ולכן הובילה בסופו של דבר לטעות.

סגנו של ניסן, אייל אפשטיין, יצא נגד העמדה המקצועית של ניסן. אפשטיין כתב למבקר המדינה כי "לאגף התקציבים אין מודל לחיזוי הכנסות המדינה ממסים. עם זאת, לאגף התקציבים השפעה על גיבוש התחזית שעל בסיסה נבנה התקציב… בעת הכנת התקציב ל-2012-2011 היתה התערבות בתחזית הניטרלית… לא נלקח מקדם השמרנות ואף הופעל מקדם אי שמרנות חריף… התוויית המדיניות הייתה שגויה בעיני וחריגה ביחס להתנהלות האגף בשנים קודמות. על כך הבעתי את דעתי בדיוני התקציב ולאחר אישורו בדיונים רבים ובכתב".

ניסן מסר למבקר המדינה בתגובה להאשמות על חוסר הזהירות וחוסר השמרנות, ועל ההשוואה הלא מדויקת להתאוששות מהמשבר הקודם בניסיון לחזות את ההתאוששות של 2012, כי "למיטב זכרוני, אם כי איני שולט במספרים, התחזיות שנלקחו בסופו של דבר היו שמרניות מהגמישויות של המשבר הקודם".

גם אחרי שהמציאות התחילה להתערער, הפקידים הבכירים לא עשו דבר

בספטמבר 2011, זמן רב לפני שהגירעון התנפח למימדי ענק, אגף מינהל הכנסות המדינה הציג להנהלת משרד האוצר עדכון מצב ובו שלושה אומדנים מעודכנים לתחזית ההכנסות לשנת 2012 (אומדן אופטימי, סביר ופסימי).

על פי האומדן הסביר, ההכנסות ב-2012 היו צפויות להסתכם ב-224 מיליארד שקל במקום 232 מיליארד שקל. ועל פי התסריט הפסימי, ההכנסות היו צפויות להסתכם ב-218 מיליארד שקל בלבד, 14 מיליארד שקל פחות מהתחזית הרשמית של האוצר (כפי שאכן קרה בסופו של דבר).

אבל התחזית הקודרת לא הוצגה לשר האוצר. זאת משום ש"לאחר דיונים עם אגף התקציבים הוסכם שתוצג תחזית של 227 מיליארד שקל (כלומר, יותר לכיוון התחזית האופטימית - ש"א)". הממונה על התקציבים החדש דאז הרשקוביץ אמר למבקר המדינה כי "ההחלטה היתה משותפת לכל הנהלת האוצר בראשות המנכ"ל". בשורה התחתונה, הפקידים בחרו להציג לשר, ובעקבות כך גם לממשלה, תמונת מצב אופטימית מדי, ביודעין.

אילו היו בוחרים בנקודת הזמן ההיא להציג תחזית פסימית ושמרנית יותר, לממשלה היה זמן לתקן את צעדיה. היא הייתה יכולה להעלות את המסים בצורה מידתית בתחילת 2012, בשביל לצמצם את הגירעון מבעוד מועד, במקום להגיע לרגע האחרון בסוף 2012 ולהעלות את המע"מ באופן גורף וכן את מס ההכנסה, צעדים שבכל מקרה כבר לא עזרו בהקטנת הגירעון.

הנתונים המשיכו להחמיר, והפקידים המשיכו להתעלם

 

חודשיים לאחר מכן, בחודש אוקטובר 2011, כבר היה ברור שמשהו לא עובד. הצמיחה האטה, ומידת הפגיעה בהכנסות המדינה התחילה להתבהר ליותר ויותר גורמים. גופים שונים העריכו כי המשק צפוי לצמוח במעט יותר מ-3% בשנת 2012, אבל משרד האוצר שמר על תחזית צמיחה של 4%.

בסוף אוקטובר 2011 הכין סגן החשבת הכללית במשרד האוצר אבישר כהן (שאחראי על מעקב אחרי הגירעון), דו"ח מיוחד שהעריך כיצד יתפתח הגירעון בשנת 2012, וכיצד תיראה תחזית הכנסות המדינה ממסים.

על פי ההערכה הפסימית שלו, במקרה של צמיחה של 3% בלבד (כפי שהעריכו המומחים החיצוניים), הכנסות המדינה יסתכמו ב-219 מיליארד שקל בלבד כהן גם העריך שכתוצאה מכך הגירעון עלול להגיע ל-3.7% במקום 2%. אבל דבר לא נעשה.

יובל שטייניץ שר האוצר בתקופת הדו"ח, צילום: שאול גולן יובל שטייניץ שר האוצר בתקופת הדו"ח | צילום: שאול גולן יובל שטייניץ שר האוצר בתקופת הדו"ח, צילום: שאול גולן

בנובמבר המצב המשיך להתדרדר. מנהל הכנסות המדינה גיבש תחזית עגומה עוד יותר להכנסות המדינה, שבעקבותיה גיבש אבישר כהן מאגף תחזית מעודכנת וחמורה עוד יותר. על פי אותה תחזית, הגירעון עלול להגיע בסוף 2012 אף ל-3.9% ותחזית ההכנסות תצנח ל-217 מיליארד שקל. כהן שלח את המכתב שלו לחשבת הכללית, למנכ"ל המשרד דורון כהן, לממונה על התקציבים הרשקוביץ, לסגנו אפשטיין ולממונה על הכנסות המדינה פרידה ישראלי.

אז, ורק אז, נזכר מישהו בהנהלת המשרד שאולי כדאי לקיים סוף סוף דיון בנושא. אלא שבדיון טענו הממונה על התקציבים ומנכ"ל המשרד כי אין צורך לנקוט בפעולה (כלומר, אין צורך להעלות מסים בשביל לצמצם את הגירעון), בשביל לא לפגוע בצמיחה. מבקר המדינה מעיר בדו"ח כי ההחלטה הזו הייתה שגויה מבחינה כלכלית, משום שהנחות היסוד הכלכליות עליהן נסמכו הממונה על התקציבים ומנכ"ל המשרד לא התאימו למציאות הכלכלית בשטח.

רק ביולי 2012, אחרי שכלו כל הקיצין, הוחלט בממשלה להעלות מסים בשביל לצמצם מעט את הגירעון. האפקט של הפעולה הזו היה קטן מדי, ומאוחר מדי, והסוף ידוע: גירעון של 4% מתוצר, כפול מהמתוכנן, 40 מיליארד שקל, שמחצית מהם מעשה ידי אדם. והציבור, כרגיל, נאלץ לשלם את מחיר הטעויות והמחדלים של הפקידים והשרים האחראים עליהם.

השאלה הגדולה כעת היא האם במסגרת בניית תקציב המדינה לשנת 2015, משרד האוצר הפנים את הלקחים מהמחדלים שחושף המבקר?

תגובת האוצר: שופר אופן תיעוד המסמכים המקצועיים

ממשרד האוצר נמסר בתגובה לפניית "כלכליסט" כי בשנה האחרונה שופר אופן תיעוד המסמכים המקצועיים אשר עליהם נסמך הליך הכנת תקציב המדינה. גיבוש התקציב לשנת 2015 עדיין נמצא בתהליך. עוד נמסר, כי כהפקת לקחים גובש נוהל מסודר לבניית תחזית ההכנסות של המדינה. על פי הנוהל, האחריות להכנת התחזיות היא של אגף הכלכלן הראשי. הנוהל החדש, כך נמסר, מפרט את גם את המתודולוגיה שעל פיה נבנית תחזית ההכנסות ומי שותף לתהליך זה, ומתי יש להציגו. הסמכות לאשר את התחזית ניתנה להנהלת האוצר (המשרד לא פירט אם הכוונה למנכ"לית המשרד או לכל ראשי האגפים) ולשר עצמו.

באשר לשאלה מה התחזית לשנת 2015, משרד האוצר הפנה למצגת שהוצגה בידי הכלכלן הראשי של המשרד יואל נווה בישיבת הממשלה לפני כמה שבועות. באותה מצגת חזה הכלכלן הראשי כי הצמיחה במשק תסתכם בשנה הבאה ל-3%. מעיון במצגת עולה כי תחזית ההכנסות ממסים לא נכללה בו, אולם כן נכללו הנחות היסוד שעל בסיסן נבנתה תחזית הצמיחה, וכן מה הדברים שיכולים להשתבש – למשל, האטה בסחר העולמי – שיגרמו לתחזית שלא להתממש.

בנוסף, "כלכליסט" ביקש לדעת אם משרד האוצר בנה כלי שאמור לאפשר לממשלה (ולציבור) לדעת אם התחייבויות הממשלה חורגות בשנים הבאות ממה שמותר לה להוציא בתקציב. משרד האוצר ענה כי העניין עדיין מצוי בתהליך עבודה פנימי.

שיתוף בטוויטר שיתוף בוואטסאפ שיתוף בפייסבוק שיתוף במייל

תגיות