ההסכמה על התקציב מסתמכת על הזיכרון הקצר של הציבור

שלושה גורמים אפשרו לראש הממשלה בנימין נתניהו ולשר האוצר יאיר לפיד להגיע ערב החג לסיכום על תקציב השנה הבאה מבלי להתבזות יתר על המידה בהמשך הדרך. הראשון הוא טכני בעיקרו, אף שבפועל מדובר בגורם בעל חשיבות רבה: הפרשנות של האוצר לשיטת חישוב הכלל התקציבי, שהיא הנוסחה שקובעת בכמה יגדלו הוצאות הממשלה בכל שנה.

על פי הכלל התקציבי החדש שקבעו נתניהו ולפיד, תקציב השנה הבאה אמור לגדול בשיעור ריאלי של 2.6%, שהם כ־8 מיליארד שקל. חישוב הכלל התקציבי נערך כאמור במונחים ריאליים, בניכוי מדד המחירים לצרכן. הבעיה היא שהתקציב של 2013–2014 נבנה על סמך הנחות אינפלציה גבוהות מדי, ולכן הממשלה היתה אמורה להקטין את התוספת הריאלית שתינתן לתקציבה בשנה הבאה בכ־4.5 מיליארד שקל. לכן, כדי להימנע מקיצוץ התוספת לתקציב 2015, נתלה האוצר בפרשנות משפטית שלפיה הממשלה אינה חייבת לבצע השנה התאמת מחירים בשל המעבר לכלל הוצאה חדש שעדכון המחירים אינו חל עליו.

הגורם השני שסיכום התקציב נשען עליו הוא העובדה שאמנם חוק התקציב אוסר על הממשלה לחרוג ממסגרת ההוצאות, אבל הוא אינו מחייב אותה לעמוד ביעד הגירעון. במילים פשוטות, האוצר יכול עכשיו להציע לממשלה יעד גירעון של 3.4% מהתוצר (כ־38 מיליארד שקל) לשנת 2015, ובעוד שנה ורבע, כאשר יתברר שהגירעון בפועל תפח נניח ל־45 מיליארד שקל, הוא יוכל פשוט לגלגל עיניים לשמים ולומר "גם אני רוצה, אבל זה לא יוצא".

ואחרי שנהנו מאי־התאמת התקציב לאינפלציה האמיתית ומהסלחנות של חוק התקציב בנושא הגירעון, יכולים נתניהו ולפיד לסמוך גם על הגורם השלישי — הזיכרון הקצר של כל אחד מאיתנו. מי למשל זוכר היום שרק בתחילת השנה התייצב נתניהו בפני מליאת הכנסת והצהיר חגיגית "אני מודיע לכם שבשנת 2015 נוריד מסים"? עכשיו הוא מסביר לנו כי "הכי קל זה לפזר הבטחות לכל אחד, הרבה יותר קשה לנהל מדיניות אחראית". כאילו מי שניצב אז על דוכן הכנסת היה פוליטיקאי אחר.

המספרים לא מסתדרים

ואולם, הסיפור האמיתי בסיכום שראש הממשלה ושר האוצר הגיעו אליו הוא אינו הדברים שיגיד נתניהו בעוד שנה, אלא העובדה שהמספרים שהשניים דיווחו עליהם ערב החג פשוט לא מסתדרים.

בדיוק לפני חודש התקיים בלשכת ראש הממשלה דיון בנושא תקציב השנה הבאה. נגידת בנק ישראל קרנית פלוג הציגה שם את עמדת בנק ישראל, שלפיה "כדי לעמוד ביעד ההוצאה בהתאם לתקרה שנקבעה נדרש קיצוץ של כ־4.5 מיליארד שקל בתקציב ביחס לטייס האוטומטי (אומדן הגידול בהוצאות הממשלה הנובע משינויי חקיקה, מהחלטות שהתקבלו ומהגידול באוכלוסייה — א"א)". בהמשך נייר העמדה שהציגה פלוג בדיון הבהיר בנק ישראל כי יש להביא בחשבון הוצאות נוספות, כמו התוספת לביטחון, ש"הכללתן בתקציב 2015 ללא קיצוץ בהוצאות אחרות וללא הגדלת ההכנסות — ייתכן שתביא את הגירעון לכ־4% מהתוצר כבר בשלב התכנון".

כעת מציעים נתניהו ולפיד להגדיל את התוספת לביטחון ב־6 מיליארד שקל בתקציב 2015, להעלות את יעד הגירעון מ־2.5% מהתוצר ל־3.4% ולא להטיל מסים נוספים. אמנם הגדלת יעד הגירעון מונעת את הצורך להטיל בשנה הבאה מסים נוספים בהיקף של כ־10 מיליארד שקל, שעליו דיבר בנק ישראל לפני ארבעה חודשים, אבל כל זה היה לפני התוספת הנדיבה למערכת הביטחון שנתניהו ולפיד סיכמו עליה.

איך מגדילים, אם כן, את הוצאות הממשלה מעל למסגרת הקבועה בחוק? ואיך נותנים לביטחון מיליארדי שקלים לא מתוכננים מבלי להגדיל את הכנסות הממשלה? פשוט אומרים חצאי אמיתות ומקווים לטוב. מסבירים למשל שמחצית מהתוספת לביטחון, כ־3 מיליארד שקל, תינתן בצורת "קופסה" — הגדלה חד־פעמית של הוצאות הממשלה מבלי לעבור את מגבלת חוק התקציב, אך שוכחים לציין באותה הנשימה שאי אפשר גם להגדיל את ההוצאות, גם להימנע מהעלאה של הגירעון בפועל וגם לשמור על ההכנסות מבלי להטיל מסים נוספים.

נתניהו ולפיד | צילום: אלכס קולומויסקי

פגיעה במנועי הצמיחה

3 מיליארד השקלים הנותרים שיינתנו בשנה הבאה לביטחון יופחתו מהתקציב באמצעות קיצוץ בתקציבי משרדי הממשלה האחרים, נוסף לקיצוץ נדרש של 4.5 מיליארד שקל שדיברה עליו הנגידה פלוג בחודש שעבר.

כאשר הממשלה תיאלץ לקצץ ללא הבחנה בסעיפים תקציביים אחרים היא תפגע גם בתקציבי מנועי צמיחה, כמו סלילת כבישים ופיתוח הרכבת, שנועדו לקרב את הפריפריה אל מרכז הארץ, או בתקציבים לעידוד התעשיות המתקדמות, ענפי היצוא וההשכלה הגבוהה. וכל זה כשגם התקציב הנוכחי הוא למעשה תוכנית כלכלית ללא כל מחוללי צמיחה. כאשר המשק יצמח פחות, הממשלה תקבל פחות מסים, הגירעון יגדל וחוזר חלילה.

בנושא הצמיחה צריכה הממשלה להתכונן לבשורות רעות מכיוון נוסף. בשבוע שעבר דיווחה הלמ"ס שהמשק צפוי לצמוח השנה רק ב־2%, לעומת תחזית של 2.4% של משרד האוצר. צמיחת המשק מצויה כעת בתוואי ירידה ברור: 2.7% בחישוב שנתי ברבעון הראשון של השנה ורק 1.5% ברבעון השני. ברבעון השלישי כבר צפויה להירשם צמיחה שלילית בגלל ההשלכות של מבצע צוק איתן. המשמעות של התפתחות זו היא שהמשק יתחיל את שנת 2015 בצמיחה נמוכה משיעור הצמיחה הממוצע בשנה הנוכחית — דבר שיקשה עליו להשיג בשנה הבאה אפילו את הצמיחה המתונה יותר בתחזית המעודכנת של האוצר (2.8%).

צמיחה נמוכה מהמתוכנן שווה כאמור פחות הכנסות ממסים, ופחות הכנסות שוות גירעון גדול יותר. כל זה מוביל להערכה ההגיונית שבסופו של דבר בשנת 2015 יוטלו מסים נוספים, בניגוד להבטחות החוזרות ונשנות של שר האוצר. וכאשר זה יקרה יוכלו נתניהו ולפיד לבנות על כך שהזיכרון הקולקטיבי קצר הרבה יותר ממה שאנחנו נוטים לחשוב.