מה תפקידו של יועץ משפטי במשרד ממשלתי: יועץ או רועץ

פסילת חוק המסתננים הציפה שוב את המתח בין רשויות הביצוע לבין המשפט. הממשלה מחליטה על מדיניות ובג"ץ פוסל. למתח בין משילות למשפט, בין ביצוע לבלימתו המשפטית, יש רובד נוסף, יומיומי, אפור, שגרתי ושוטף: באיזו מידה משמש הייעוץ המשפטי במשרדי הממשלה בלם וחסם לפרויקטים שמובילים השר והמנכ"ל.

1. שני בוסים

מינהלית, היועץ כפוף למנכ"ל

מהותית, הוא שלוחו של היועמ"ש

ועדה בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה הראל לוקר עסקה בשאלה זו לגבי החשבים והיועצים המשפטיים, ומחר בכנס אלי הורביץ לכלכלה וחברה יעסוק בה צוות בראשות עו"ד נגה רובינשטיין. רובינשטיין היא היועצת המשפטית לשעבר של משרד התקשורת, וכיום ראש מחלקת רגולציה בגולדפרב זליגמן.

ליועץ משפטי במשרד ממשלתי שני בוסים: אדמיניסטרטיבית, הוא כפוף למנכ"ל. מהותית, ליועץ המשפטי לממשלה. כשעולה על הפרק פרויקט גדול, לאן יופנו עיקר מאמציו? לקידומו או למציאת הפגמים ולבלימתו? לכאורה, התשובה פשוטה: עליו לקדם את הפרויקט במסגרת החוק. אבל מהו בדיוק החוק ומהם התמריצים שלפיהם יכוון היועץ את מאמציו? בכנס שהתקיים לפני כמה שנים ושעסק בתפקיד הייעוץ המשפטי נפרסו שתי גישות. שר המשפטים לשעבר יעקב נאמן טען שתפקיד היועץ הוא להגדיר לפרויקטור את "גבולות החוק".

לעומתו, סבר שופט בית המשפט העליון והיועץ לשעבר יצחק זמיר שהגבולות הם "גבולות המשפט". מהו ההבדל? מהי אותה דלתא? לפי זמיר, מדובר בהלכות שקבע בית המשפט העליון. הלכות שנוגעות ל"סבירות", ל"מידתיות", ל"תקנת הציבור" ושאר נוסחאות עמומות שבפועל מעבירות את ההחלטה, שלא לומר את סמכות הווטו, לידי היועץ המשפטי. כלים משפטיים שמאפשרים לכל יועץ לקדם או לבלום כל פרויקט. זהו נשק יום הדין שהניחה אסכולת שיקול הדעת השיפוטי של אהרן ברק בארגז הכלים של כל משפטן.

בהינתן הכלים, עוברת השאלה למניעים של היועץ.

אם, למשל, הוא רואה את השר והמנכ"ל שלו כחבורת חשודים שנגועה בשיקולים זרים או אפילו מושחתים, נטייתו תהיה לבלום את הפרויקט או לתקוע מקלות בגלגליו. וזה בדרך כלל גם כדאי לו: ראשית, הוא אינו מסתכן. לפסול זה תמיד מסוכן פחות מלאשר.

שנית, הוא יצבור נקודות בסביבה המשפטית שתועיל לקידומו. ואולי העימות עם הפוליטיקאי יקנה לו גם נקודות בתקשורת, שמרביתה שותפה להנחת היסוד של "כולם מושחתים". עוד לפני ועדת לוקר נעשו ניסיונות להגדיר את תפקיד המשפטן הציבורי. ועדה בראשות מנכ"ל משרד המשפטים דאז אהרן אברמוביץ' קבעה שמדובר ב"שומר סף", הגדרה שמחזקת את הממד הנגטיבי.

שר המשפטים דניאל פרידמן לשעבר התנגד, וקידם נוסחה שמדגישה את הצד הביצועי שאומצה בשלהי ממשלת אולמרט: "המשפטן הציבורי חייב לפעול כיועץ ומסייע לגיבוש המדיניות של השר והמנכ"ל ולעשות ככל שניתן ליישומה במהירות וביעילות במסגרת החוק. ובמקביל עליו לפעול כדי למנוע הפרת חוק".

2. שבו על הכיסא

כוחה של הפקידות מתחזק

ככל שכהונת השר קצרה יותר

אין נתונים כמותיים המאפשרים למדוד את תפקיד המשפטן הציבורי בבלימה או בקידום של פרויקטים. מול כוחם של המשפטנים ניתן להציב גם את עוצמת השרים ואת יציבותם. בעשור שחלף התחלפו שרים במהירות מסחררת. מטבע הדברים, תקופות כהונה קצרות מעצימות את כוחה של הפקידות. בממוצע כיהנו 7–6 שרים בכל משרד, וטבעי שמי שמאריך יותר על כיסאו גם מסוגל לבצע יותר. למשל, משה כחלון וגלעד ארדן שרדו מספיק זמן כשרי תקשורת כדי להגשים ולהניע רפורמות משמעותיות, בסלולר וברשות השידור.