הטרגדיה של חוק חובת המכרזים: עבודת הממשלה תקועה בוועדות הפטורים ממכרז

בעקבות פרסום הוצאות משרדי הממשלה בתחילת השבוע, סגן שר האוצר מיקי לוי עשה מעשה. הוא הוציא צ'ק ורכש מהמדינה בכספו האישי את המקרר שהתקין ברכב השרד שלו לפני שנה. זאת לאחר שהתעוררה ביקורת ציבורית סביב השאלה מדוע ציבור משלמי המסים צריך לממן לסגן שר האוצר מקרר ברכבו בשווי של יותר מ־3,000 שקל. צמא ככל שיהיה, ההוצאה הזו נראתה מיותרת.

סיפור המקרר הוא נקודת הקצה, ממש הצ'ופצ'יק, של מפעל ההוצאות של משרדי הממשלה, והוא ההוכחה לכך שהגברת השקיפות חיונית להתייעלות המגזר הציבורי. אבל מדובר בצד אחד בלבד של התמונה, ודרושה מהפכה של ממש בתחום נוסף כדי שמשהו ישתנה. משרדי הממשלה מוציאים מדי שנה מיליארדי שקלים בעשרות אלפי התקשרויות מול ספקים פרטיים. עם השנים חלק גדול ממפעל ההוצאות הזה שינה צורה והפך לתעשייה של השגת פטורים ממכרז.

קחו למשל את הסיפור של כפר הנוער כדורי. באפריל רצה המינהל לחינוך התיישבותי במשרד החינוך לרכוש שירותי הזרעת פרות לכפר הנוער. יש רק חברה אחת שנותנת את השירות הזה בשם "שיאון, חברה ישראלית להזרעה מלאכותית", וזה עולה 42 אלף שקל.

אבל המינהל לא יכול לפנות לשיאון, לכתוב צ'ק ולקבל את השירות. הוא צריך לדווח לוועדת הפטור של משרד החינוך בעילת פטור של "ספק יחיד", למלא טפסים, להציג מסמכים ולהמתין לאישור. רק לאחר שיאושר הפטור הוא יוכל לבצע את הרכישה. בדרך, מעגלים שלמים של פקידים צריכים להשקיע זמן בפרוצדורה שכרוכה בהשגת הפטור, במקום לשלם 42 אלף שקל ולגמור את הסיפור.

המקרה הזה הוא חלק מהניסיון למצוא את נקודת האיזון בין היכולת לעבוד בגמישות לבין הפחד משחיתות. זהו לכאורה סיפור על הדבר המשעמם ביותר בעולם - חוק חובת המכרזים - אבל בפועל זהו סיפור על האופן שבו הניסיון למנוע שחיתויות ברשות המבצעת קם על יוצרו.

זה הולך ככה: אם אתם עובדים במגזר הפרטי וצריכים שירות מגוף חיצוני, כל מה שאתם צריכים לעשות הוא לקבל כמה הצעות מחיר ועד סוף היום להחליט עם איזה ספק אתם רוצים לעבוד, ולצאת לדרך. מקסימום, אם תגלו בהמשך שבחרתם לא טוב, תחליפו ספק. בממשלה התהליך הזה יכול לקחת נצח.

זה קורה משום שבשל הפחד מפני מתן יותר מדי כוח בידי פקידי הממשלה, מתוך הנחה שהכוח משחית, שומרי הסף מיגנו את הקופה הציבורית בשכבות רבות מאוד של בירוקרטיה מתישה, בתקווה שזה יוציא את החשק משחיתות למי שהיה שוקל זאת. לגישה הזו של חוסר אמון בפקידי הציבור יש מחיר - פגיעה ביכולת הביצוע של הממשלה. הצורך במכרז, או היעדר הצורך בו במקרים רבים, הוליד גם מנגנון שלם של פטורים שעם הזמן הפכו ליותר שכיחים מהמכרזים עצמם.

בחודשים האחרונים שוחח "כלכליסט" עם שורה של פקידים בדרגים שונים במגזר הציבורי בשביל לנסות להבין אם השיטה מיצתה את עצמה. רובם המוחלט הביע תרעומת נגד השיטה הקיימת, ואילו מיעוטם טען כי שינוי מוחלט שלה יפתח פתח לשחיתות שאיש לא יוכל לעמוד בו או לפקח עליו. זה הזמן לבדוק אם יש לשנות את הגישה מן היסוד: לתת אמון רב יותר בפקידים ולהעניש בחומרה רבה יותר את אלה שסרחו, למען יראו וייראו. לפני שתגידו שהרעיון לשנות את השיטה ישחית כל חלקה טובה שעוד נשארה במגזר הציבורי, כדאי להכיר את המספרים ואת האופן שבו השיטה עובדת. עם השנים, חוק ותקנות חובת המכרזים בעיקר הצמיחו מנגנון מורכב של השגת פטורים מחובת המכרזים. כבר מזמן המכרזים הם המיעוט והפטורים ממכרז הם העיקר. תעשיית הפטורים יצרה מצב שבו פקידי ממשלה רבים משחיתים זמן יקר על הבירוקרטיה שכרוכה בהשגת הפטור, גם אם מדובר בהתקשרויות בסכומים קטנים מאוד.

נתוני הממשלה מעידים על כך ש־78% מהפטורים שניתנו ממכרזים הם על סכומים של עד חצי מיליון שקל - סכום קטן ביחס לפעילות הממשלה. מבדיקת "כלכליסט" עולה כי מדי שנה ניתנים הרבה יותר פטורים ממכרז מאשר מכרזים שיוצאים לפועל. ב־2012 למשל נסגרו 1,357 מכרזים, אבל חולקו במקביל 4,994 פטורים ממכרז (יותר מפי 3.5). כלומר, 80% מההתקשרויות של הממשלה נעשות בפטור ממכרז.

לתת אמון באנשים ולהחמיר משמעותית את הענישה

כשפקיד ממשלתי מעוניין לרכוש שירות מסוים, הוא בודק תחת איזו תקנה (מתוך עשרות) של חוק חובת המכרזים הוא יכול לקטלג את בקשת הפטור ממכרז. בכל מקרה הוא יצטרך להוכיח ולנמק ולמלא את הטפסים המתאימים, ואחר כך להבין לאיזו ועדת פטור עליו להגיש את הבקשה - ועדת הפטור המשרדית, ועדת המכרזים, הוועדה המרכזית באוצר? ואז צריך לחכות שהוועדה תתכנס ושיהיה לה זמן לדון בבקשה שלו, ואם היא רוצה הוכחות ומסמכים נוספים הדיון יידחה לישיבה הבאה. ואפילו אחרי שהוועדה כבר מאשרת, צריך לחכות שהיא תפרסם פרוטוקול שחתום בידי כל החברים, תהליך שיכול לקחת לבדו כשבוע. בקיצור, כל הסיפור יכול לקחת שבועות או חודשים ולגזול בדרך הרבה שעות עבודה מהרבה אנשים.

צוות ממשלתי מיוחד שבדק את הנושא ב־2007 גילה ש־98% מהבקשות לפטור ממכרז מאושרות בסופו של דבר. הנתון המדהים הזה מעלה מיד את השאלה: אם זה המצב, מדוע לא לשנות את חוק חובת המכרזים כך שיעסוק רק במה שהוא באמת מהותי, במקום ליצור תעשייה שלמה של פטורים שמבזבזת זמן ואנרגיה יקרים?

מה יקרה אם נהפוך את הפרדיגמה ונצא מנקודת הנחה בסיסית שנותנת אמון באנשים, תוך שילוב של הרתעה באמצעות עונשים כבדים מאוד למי שסרחו. זה בדיוק ההבדל בין השיטה האמריקאית לשיטה הישראלית בכל מה שקשור לתשלום מסים. בישראל יוצאים מנקודת הנחה שכולם שקרנים, ובארה"ב הממשל יוצא מנקודה הנחה שכולם מדווחים דיווח אמת לרשויות המס. למה? כי הציבור האמריקאי יודע שאם במקרה הוא ייפול בבדיקה המדגמית של ה־IRS (מס ההכנסה האמריקאי) ובמקרה משהו לא יהיה בסדר בספרים, לא יעזבו אותו עד סוף החיים.

שומרי הסף מזדעזעים מהרעיון של שינוי השיטה

החשבים והיועצים המשפטיים שאיתם שוחח "כלכליסט" התפלצו רק למשמע השאלה אם לא הגיע הזמן לשנות את השיטה. מנקודת המבט שלהם, הם עוצרים את השחיתות בגופם מדי יום ביומו ושומרים על מינהל תקין. הם יגידו לכם, ובצדק, שהכוח משחית. אבל האם השיטה באמת עוצרת את המושחתים? לא בטוח.

ובמילותיו של אחד הספקים הקטנים שהממשלה עובדת איתם, שביקש לשמור על עילום שמו והסכים לחשוף בפני "כלכליסט" את השיטה: "כולם יודעים שיש ספקים גדולים שמחלקים ביניהם את השוק, מתאמים לאילו מכרזים כל אחד ייגש או מתאמים מחירים. הם גם גורמים למשרדי הממשלה להכניס כל מיני תנאים במכרזים בשביל להבטיח שרק הם יזכו".

תומכי השיטה טוענים כי אילולא החוק הקיים מקרי השחיתות הציבורית היו רבים יותר משמעותית. שניים ממנכ"לי משרדי הממשלה שעמם שוחח "כלכליסט" התרעמו לנוכח הטיעון הזה. "בחשב הכללי נשארו מאחור והעולם התקדם", אמר אחד מהם, "כל דבר צריך לעבור מיליון ואחת ערכאות, רק לפי הכללים שהם קבעו, גם אם זה לא עונה על הצרכים שלנו. זו תפיסה מגבילה שבסופו של דבר גם עולה יותר כסף. שחררו, סמכו עליי".

"למה אני לא יכול להיתקל בבעיה, להבין שאין לי היכולת המקצועית להתמודד איתה, וכבר באותו ערב לבחור את היועץ שאני רוצה? למה במגזר העסקי כן יכולים?", הוסיף המנכ"ל השני. "זה מאוד מקשה על העבודה, מסרבל הכל והופך את הכל לאטי ופוגע מאוד ביעילות", סיכם.