ההבטחה הגדולה של חוק המזון תיגמר בזינוק מחירים

שלוש שנים וחצי חלפו מאז שהבטיחה הממשלה להוריד את מחירי המזון בישראל, ובימים האחרונים נרשם גל עליות מחירים נוסף. שלוש שנים וחצי של המתנה, של ועדות, של לחצים ואיומים פוליטיים, של ממשלה שרומזת שיש לפרק את המונופולים הגדולים ומבטיחה להעביר חוק מזון אגרסיבי שיוריד את המחירים בישראל מגיעות מחר לסיומן. ההבטחות לא התממשו, המחירים ממשיכים לעלות. הפרק בחוק המזון שעוסק ביחסי ספק־קמעונאי ייכנס מחר לתוקף, ולא צפוי להביא בשורה צרכנית לשוק.

דיויד גילה ושרון קדמי | צילום: רמי זרנגר נמרוד גליקמן

35 דיונים קיימה הוועדה לבחינת רמת התחרותיות והמחירים בתחום מוצרי המזון והצריכה בראשות מנכ"ל משרד התמ"ת דאז שרון קדמי, שהוקמה ביוני 2011. 35 דיונים שלוו בלחצים אדירים מצד יצרני המזון, הלובי החקלאי והרשתות הקמעונאיות הובילו בסופו של דבר למסקנות מסורסות ומרוככות ביחס לדו"ח הביניים שפרסמה הוועדה. הממשלה בחרה לאמץ רק חלק מהמלצות הוועדה, וב־10 דיונים שנערכו בוועדה המשותפת לוועדת הכלכלה ולוועדת הכספים - שמטרתה היתה להכין את החוק לקריאה שנייה ושלישית במליאה - נכחו 21 לוביסטים מטעם החברות הגדולות בענף המזון שדאגו לקדם את ענייניהן.

"כלכליסט" משרטט את כל המכשולים שעמדו בדרך למה שנראה בתחילה כמהלך שישים סוף למונופולי המזון וליוקר המחירים בענף, וחושף כי ההתנגדות להמלצה על פירוק מונופולים בענף המזון הגיעה דווקא מרשות ההגבלים העסקיים (ראו מסגרת), שיוצגה בוועדה על ידי הכלכלן הראשי של הרשות שלומי פריזט.

1. הקמת ועדת קדמי

המטרה: לבחון דרכים להגביר תחרותיות בענף המזון

ועדת קדמי הוקמה בעקבות הסערה הגדולה שהציתה בארץ מחאת הקוטג', שקדמה מעט למחאת האוהלים של קיץ 2011. מטרת הוועדה היתה לבחון את רמת התחרותיות והמחירים בתחום מוצרי המזון והצריכה, ולהמליץ על דרכים לשפר את המצב עבור הצרכנים. בין הנושאים שעמדו על הפרק בעבודת הוועדה: בחינת מקטעי הייצור, חסמי היבוא, ההפצה והשיווק לצרכן, איתור כשלי שוק המונעים תחרות והמלצה על פעולות נדרשות להגברתה.

2. דו"ח ביניים

הוועדה ממליצה לפרק מונופולים ולהפחית מכסי יבוא

הציפיה הציבורית להורדת מחירי המזון זכתה לביסוס במסקנות הראשוניות שגיבשה ועדת קדמי ופורסמו בנובמבר 2011. הדו"ח כלל מספר כיווני התקדמות, בהם פירוק מונופולים אופקיים והפחתת מכסי יבוא. בעקבות הפרסום התקבלו פניות רבות מהציבור, בהן לא מעט התנגדויות שהיו רק קצה הקרחון של מסע הלחצים שעבר על הוועדה. חברת שמן תעשיות שבשליטת חיים פינק הודיעה לוועדה כי "החברה מבקשת להשאיר את שיעורי המכס לייבוא שמנים צמחיים ברמתם הנוכחית (7%), שכן המכס מאפשר לחברה לשמור על רמת רווחיות מינימלית מול הייבוא וכל הורדה של המכס משמעותה פגיעה בפרנסת אלפי משפחות". איום מרומז נוסף בפיטורי עובדים קיבלה הוועדה מחברת פאקא, היצרנית היחידה בישראל של שמרים טריים תחת המותג שמרית, הנמצאת בבעלות החברה הישראלית מעבדות שרון והחברה הבלגית קבוצת פוראטוס, אחת החברות הגדולות בעולם לייצור מוצרי אפייה וקונדיטוריה. "הורדת מכסים משמעותה סגירת המפעל והפסקת ייצור שמרים טריים בישראל", כתבה החברה.

משפחת עזרא שבשליטתה נטו, חברת המזון החמישית בגודלה בישראל שחתמה את תשעת החודשים הראשונים של השנה עם רווח נקי של 52 מיליון שקל, הודיעה לוועדה באמצעות ויליגר תעשיות שבבעלותה כי "פתיחת הייבוא בטונה תביא לפיטורים רבים". סטארקיסט טונה, הנמצאת בבעלות חברת דיפלומט, הצטרפה לאיום המרומז בדבר פיטורים צפויים בעקבות הסרת מכסים. לכל אלו הצטרפו המועצות החקלאיות הקובעות את מחירי התוצרת החקלאית בישראל, דוגמת מועצת הדבש שהודיעה לועדה כי "הורדת מכס תפגע קשות בדבוראים כיוון שאין אפשרות להתחרות בעלויות הייצור בסין" והוסיפה כי הענף מפרנס כ־500 משפחות.

הצוות אף חשב על אמצעי שיתן מענה מיידי לקושי שעמו מתמודדים הצרכנים בבואם לרכוש מזון. הצוות חשב שיש לבחון הרחבת הפיקוח על מחירים וציין כי: "קביעת מחירים מפוקחים על מוצרים של יצרנים דומיננטיים בעלי נתח שוק הגדול מ־ 50% בקטגורית מוצר מסויימת". לדברי קדמי, לא נכון להגדיר את המסרים שהועברו לועדה בנושא המכסים כלחצים, אלא עמדות לגיטימיות של החברות לאפשרות של שינוי מדיניות המכסים.

3. הלחצים עובדים

הפחתת מכסים תיושם רק על מוצרים שלא מיוצרים כמותם בישראל

בדו"ח ביניים נוסף שפרסם קדמי במאי 2012 והתמקד בנושא המכסים, ניתן היה ללמוד על כך שמסכת הלחצים של היצרנים המקומיים והלובי החקלאי הניבה פרי. קדמי ציין כי הצוות בחן לעומק את נושא הפחתת המכסים בתחום המזון ובבואו לדון בנושא, עמד לנגד עיניו נושא יוקר מחירי המזון בארץ וגם "הגנה על החקלאות המקומית ושמירה על התועלות החיצוניות בתחום זה, שיקולים הנוגעים להסכמי סחר ושיקולי ההשפעה על תעסוקה ופיתוח המגזרים היצרניים בישראל", לשון הדו"ח. הצוות מצא כי ישנם מוצרים חקלאיים אשר מוגנים במכסים, בעוד אין כלל יצור מקומי של אותם מוצרים, או שהיקפי הייצור המקומי זניחים. במקרים אלו לא התעורר קושי בביטול או בהפחתת המכסים ועל כך נערכה הוועדה להמליץ. לעומת זאת, ניתן היה להבין מהדו"ח כי המועצות החקלאיות הצליחו למנוע הפחתת מכסים על תוצרת חקלאית דוגמת דבש: "ישנם מוצרים חקלאיים המוגנים באמצעות מכסים מפני שהם מאופיינים בתועלות חיצוניות. כך לדוגמה תעשיית הדבש נהנית ממכס מגן גבוה כיון שלדבורים, מעבר ליצור דבש, תועלת בכך שהן מפרות את כלל הפריחה. באין יכולת האבקה ייפגע כלל הייצור החקלאי והמגוון הטבעי בארץ - פגיעה בענף הדבורים פירושה פגיעה בכושר ההאבקה הכלל משקי".

זהבית כהן, מנכ"לית אייפקס ישראל | צילום: אוראל כהן

לבסוף הסתפק הצוות בהמלצה על הפחתת מכסים של 40%–100% משיעור המכס הקיים על מוצרים שלא מיוצרים כלל בישראל לצד הפחתות הדרגתיות של שיעורי המכס על בשר בקר טרי, כבש קפוא, עגלים ועוף. גם יצרני הטונה הצליחו להשפיע על הוועדה, שהסתפקה בהפחתת המכס מ־30% ל־12% במתווה הדרגתי של ארבע שנים והפחתה מדורגת נוספת על מוצרי מזון מעובדים.

4. המלצות סופיות

הסעיף של פירוק המונופולים נעלם בעקבות התנגדות הרשות להגבלים עסקיים

שנה וחודש לאחר המחאה החברתית והקמת ועדת המזון, פרסם קדמי את מסקנותיו הסופיות. הצוות מצא כי מקטע יצרני המזון הוא הריכוזי ביותר מכל שרשרת הערך בשוק המזון בישראל כך שבכל קטגוריית מוצרים ישנם שניים או שלושה ספקים מובילים בלבד. בהשוואה בין מספר מדינות נמצא כי ברוב הקטגוריות מדורגת ישראל במקום הראשון או השני בריכוזיות הספקים. אלא שבשונה מהכוונה בדו"ח הביניים לבחון פירוק מונופולים, בדו"ח הסופי הסתפק קדמי בהמלצה אנמית: "הצוות ממליץ לרשות להגבלים עסקיים לבחון האם ספקים דומיננטיים שרכשו יצרני מזון קטנים גרמו לשינוי לרעה בתחרות בענף". בראיון ל"כלכליסט" טען קדמי כי לא יכול היה לכלול המלצה מפורשת לפירוק מונופולי מזון נוכח היעדר תמיכה בוועדה לצעד זה. כעת נחשף כי ההתנגדות הגיעה דווקא מרשות ההגבלים, האחראית לנושא המונופולים. מרשות ההגבלים לא נמסרה תגובה.

דן פרופר | צילום: אוראל כהן

את הפער בין הכוונות כפי שבאו לידי ביטוי בדו"ח הביניים של הוועדה למסקנותיה הסופיות תולים בענף גם בפרק הזמן שחלף מאז המחאה. "דו"ח הביניים נכתב כשעדיין היה המון זועם על הגדרות והממשלה רצתה לתת לציבור את ליטרת הבשר המתחייבת בכדי להשיג שקט. עד שהסתיימה עבודת הוועדה חלפה כבר למעלה משנה והיתה תחושה של רגיעה. אפילו הספקים כבר העזו להיערך להעלאת מחירים כיוון שחשו שהמחאה שככה", טוען גורם שהיה מעורב בהליך החקיקה. קדמי טוען כי מקור הפער ברצון להגיע להישגים מקסימליים: ״כשכותבים דו״ח מהסוג הזה צריך להשתמש בטקטיקה מסויימת, מתוך הבנה שיש בדרך מספר משוכות שצריך לעבור. זה סוג של משא ומתן ולכן לא רצוי להגיע בשלב הראשון עם המינימום שניתן להשיג, כדי שיהיה על מה לוותר״.

5. רק שליש מההמלצות

עקב לחצים פוליטיים הממשלה מאמצת רק 8 מתוך 12 המלצות הוועדה

12 ההמלצות המרכזיות שנכללו בדו"ח המסכם של ועדת קדמי הגיעו לאישור הממשלה באוקטובר 2012, לאחר שהוצאו מחוק ההסדרים. הממשלה אמנם דיווחה בחגיגיות כי אימצה את מסקנות הוועדה, אולם בפועל חלקן נותרו על רצפת חדר העריכה. כך למשל, אף שהמסקנה המטרידה ביותר עסקה בכך שהמקטע הריכוזי ביותר בישראל הוא זה של היצרנים, בחרה הממשלה שלא לאמץ מסקנות משמעותיות נגד מקטע זה ובחרה דווקא לטפל במקטע הקמעונאי באמצעות יישום מודל התחרות האזורית וחיוב הרשתות בפרסום מחירים דרך פרק השקיפות. כך, שניים משלושת הפרקים בחוק המזון נוגעים אך ורק למקטע הקמעונאי, ואילו הפרק השלישי נוגע ליחסי קמעונאי־ספק ומגביל במעט את הספקים הגדולים.

הממשלה נמנעה מאימוץ מסקנה שהיתה עשויה לתת מענה מיידי לצרכנים ולאלץ את הספקים הגדולים לבחון מחדש את רמת התמחור שקבעו. גם עידוד היצרנים הקטנים באמצעות טיפוח מותגים פרטיים, הגדלת שטח המדף שיובטח למוצרי עסקים קטנים ובינוניים שאינם תחת המותג הפרטי, הגדלת היצע אשראי לעסקים קטנים, הקלת גישה של עסקים קטנים ובינוניים לחוזים ממשלתיים, ומתן תמיכה לפעילות מסחרית של יצרנים קטנים ובינוניים לא מצאו את מקומם בהחלטת הממשלה.

"היו לחצים פוליטיים שהובילו לכך שהממשלה לא קיבלה המלצות חשובות שהיו יכולות לעשות את השינוי המתבקש בשוק המזון", טוען רגולטור שהיה מעורב באופן עמוק בכל הליך הסדרת שוק המזון. לדברי קדמי, ״על הצוות לא הופעלו לחצים מצד הגורמים בענף או מצד פוליטיקאים. ייתכן שזו היתה טקטיקה של אותם גורמים, להמתין עם מסע הלחצים לשלב שבו הממשלה תידרש לאשר את ההמלצות ותבחר לאמץ רק את חלקן״.

אבישי ברוורמן | צילום: טלי מאייר

6. הלוביסטים בפעולה

שרים, ח"כים ולוביסטים מציפים את ועדת הכלכלה ומעכבים את עבודתה

החוק היה אמור להגיע לדיון בוועדת הכלכלה, אולם הקואליציה רצתה להעביר אותו לתת־ועדה מיוחדת של ועדת הכספים. לבסוף, במקום לפנות להכרעת ועדת הכנסת, הושגה ביולי 2013 פשרה שלפיה הכנת החוק לקריאה שניה ושלישית תתבצע בוועדה משותפת של ועדת הכספים וועדת הכלכלה, שבראשה ישבו אבישי ברוורמן וסגנו עפר שלח. ברוורמן התחייב אז כי הוועדה תפעל בצורה רגילה ולא במתכונת המזורזת של חוק ההסדרים: "כולם יופיעו בפני הוועדה אבל זה לא אומר שזה ייסחב לאורך זמן".

אלא שרק בדצמבר 2013 החלה הוועדה המשותפת בהכנת חוק המזון לקריאה שניה ושלישית במליאה. הדיונים בוועדה התנהלו בעצלתיים וכללו בתשעת הדיונים הראשונים נאומים ארוכים של שרים וחברי כנסת שהבינו את הפוטנציאל התקשורתי שמביאה עמה חקיקה בתחום המזון. לקראת סוף פברואר הבינו בוועדה כי המשך הדיונים באותו קצב ייאלץ לדחות את השלמת הטיפול בחוק למושב הכנסת הבא, כיוון שפגרת החורף צפויה היתה להתקיים שבועות ספורים לאחר מכן.

בתום דיון נוסף שבו התקדמו חברי הוועדה מעט והגיעו רק לסעיף השביעי בחוק, החליט ברוורמן לקבוע דיון מרתוני שנמשך עד אחרי חצות ובמהלכם דנה הוועדה בקצב מהיר ב־49 הסעיפים הנותרים.

מימין מנכ"ל שופרסל איציק אברכהן ומנכ"ל מגה מוטי קרן. טענו שאם סידור הסחורה יעבור מהספקים אליהם, המחירים יעלו | צילום: עמית שעל

נוכחותם של עשרות הלוביסטים, עורכי הדין, והיועצים של החברות הגדולות הורגשה באופן בוטה ואף זכתה להתייחסות של ברוורמן שאמר ביום הדיונים האחרון כי "יש הרבה אינטרסים ומאבקים מתחת לשולחן". לדוגמה, שינוי שביקש ברוורמן לבצע באופן מפתיע ביום הדיונים האחרון יוחס ללחצים מצד חברות מזון גדולות. בוועדה התקיים דיון בנוכחות של חברי כנסת בלבד עם הממונה על ההגבלים, בנושא הגדרת ספק גדול. פרוטוקול הדיון נותר חסוי עד היום, בטענה שגילה הציג במהלכו נתונים פיננסים של חברות מזון פרטיות, שנמסרו לו לטובת קביעת הרף שלפיו יוכרז ספק כגדול, כלומר שהמגבלות עליו חמורות יותר. לעומת הדיון הדיסקרטי שהוקדש לנושא החשוב, התווספה ביום הדיונים אחרון הגדרה חדשה ומחמירה עוד יותר ללא כל דיון.

ברוורמן הכריז, עם שובו מהפסקת הצהריים, כי לחוק תתווסף הגדרה נוספת ל"ספק גדול מאוד", שתחתיה יוצבו חברות שמחזור מכירותיהן עולה על מיליארד שקל. הנפגעת העיקרית לכאורה מהחידוש היתה טרה, שמכירותיה היו באותם ימים סביב סכום זה וגורמים בענף טענו כי לוביסטים מטעם תנובה הפעילו לחץ על ראשי הוועדה. מתנובה הכחישו על הסף את הטענות ומסרו: "תנובה לא פועלת בשיטה של הפעלת לחצים אלא בשקיפות והידברות". מטרה נמסר: ״טרה, שמתמודדת מול השחקן הגדול תנובה, סברה שיש מקום ליצירת מנגנונים בחוק שיפתחו את התחרות בתחום החלב, שנשלט על ידי שחקן אחד בשליטה רחבת היקף״.

יו"ר הועדה ברוורמן הביע כבר במהלך הדיונים באופן גלוי את עמדתו שלפיה החוק לא יוביל להורדת מחירים. במהלך אחד הדיונים אמר ברוורמן "אני לא רואה בשורה גדולה בחוק המזון. לא מדברים כאן על שבירת מונופולים, אלא על שקיפות, סידור מדפים ומוצרים מפוקחים". גם הממונה על הגבלים עסקיים, שהיה מעורב בחקיקה באופן עמוק מתחילתה בוועדת קדמי ועד הניסוחים הסופיים, היה ספקן באשר ליכולתו של החוק להוביל להורדת מחירים. במהלך אחד הדיונים בהם אישרה האיסור על ספקים גדולים לעסוק בסידור מוצרים על המדפים של רשתות מזון גדולות, הועלו טענות מצד קמעונאים כי האיסור יגדיל את הוצאות התפעול של הרשת, שתידרש להקים מערך סדרנות עצמית, מה שיביא לעליית מחירים לצרכן - בדיוק הפוך ממה שרצו יוזמי החוק. גילה אישר את החשש כשאמר: "ברור לנו שבמידה מסוימת יעלו עלויות הקמעונאים, אבל אנו חושבים שקמעונאי גדול יוכל להתמודד עם הדרישה הזאת".

7. החוק המרוכך עובר

הממונה על הגבלים נותן לספקים פטורים ממגבלות רבות

החוק במתכונתו הסופית לא עורר תקוות גדולות ביחס להורדת מחירי המזון, אך הדבר לא מנע מהממונה על הגבלים עסקיים להשתמש בסמכותו למתן פטורים, באופן שעיקר את הפרק הנוגע ליחסי ספקים־קמעונאים מתוכן. בספטמבר האחרון, ארבעה חודשים לפני כניסת חוק המזון לתוקף, פרסם גילה טיוטות של כללי פטור שלפיהם אצל קמעונאים גדולים, ש־50% ממחזור המכירות בחנויות הרשת שלהם נובעים ממכירות מוצרים של ספקים קטנים, יוכל ספק גדול להמשיך לעסוק בסידור מצרכיו ולבצע פעולות נלוות כמו סימון מחיר שקבע הקמעונאי הגדול, ניהול מלאי, סימון מבצעים והצבת שילוט, ובלבד שהדבר ייעשה בהתאם להוראות סידור מדפים שייקבעו על ידי הקמעונאי.

הפטור התקבל בתדהמה בענף, שכן הוא לכאורה מנוגד לעמדה שהציגו ברשות ההגבלים במשך שנים. גם גילה עצמו התנגד להמשך סידור המדפים על ידי הספקים בדיונים על חוק המזון שנערכו בשנה האחרונה בכנסת: "אנחנו בעד שהקמעונאים הם אלה שיסדרו את החנות, החנות היא שלהם, שהם יקבעו את הפרמטרים", הצהיר אז. "לא מדובר בהנדסת טילים, עם כל הכבוד, מדובר בסידור מדפים". העמדה שהציג גילה בכנסת גובשה ברשות ההגבלים כבר לפני כעשור וקבעה עוד ב־2005 כי "מצב העניינים הקיים, בו מופקד סידור מדפי רשתות השיווק בידי נציגים מטעמם של ספקי המזון וסדרניהם של ספקי המזון הדומיננטיים הוא הסדר כובל שאין להמשיך בו".

ברשות ההגבלים הסבירו כי המטרה באיסור על ספקים גדולים לסדר מדפים היא לעזור לספקים קטנים, "אבל יש קמעונאים שמוכרים מוצרים רבים של ספקים קטנים ומשתמשים בסדרנות של הספקים הגדולים, שמפחיתה להם עלויות ומאפשרת להם להוריד את המחיר לצרכן. מטרת הפטור היא ללכת לקראת קמעונאים כאלה. הפטור אף מעודד קמעונאים להציע מוצרים של ספקים קטנים".

פטור נוסף נוגע לאיסור בחוק על כל מעורבות של ספק גדול במחיר לצרכן של מוצריו, ובכלל זה על מבצעים והנחות במחיר ביוזמת הספק הגדול. זאת מתוך החשש שמעורבות כזאת של הספק הגדול תסייע לקביעת המחיר לצרכן, שהוא גבוה מהמחיר התחרותי. הפטור יאפשר לספק הגדול להתערב במחיר לצרכן כל עוד מדובר בהוזלה לעומת מחיר קודם במסגרת של מבצע מוגבל בזמן.

8. החוק נכנס לתוקף

המטרה היתה להוריד מחירים, אבל בפועל הם עולים

על הפער בין המסקנות הראשוניות והאופן שבו ראה לנגד עיניו את השינוי שיעבור שוק המזון לבין החוק כפי שעבר במליאה אומר קדמי: ״החוק הוא 'רגל בדלת', אבל בהחלט לא נותן מענה לכל השינויים הנדרשים בשוק המזון. זה נובע בין היתר מהחלטת הממשלה לאמץ רק חלק מהמסקנות, מהאופן שבו התנהלו הדיונים בוועדת הכלכלה ומפטורים שניתנו לאחר שהחוק עבר״.

ברוורמן ביקש לציין כי שעת המבחן מתחילה השבוע: "הוספנו סעיף שמחייב את שר הכלכלה לתת לוועדה דיווח שנתי על השפעת החוק. אם החוק לא יוביל להורדת מחירים, לא יהיה מנוס מדיון אמיתי בפירוק מונופולים".

בינתיים, עם כניסת המגבלות בפרק יחסי ספקים־קמעונאים לתוקף, החל גל עליות מחירים שכלל התייקרות מחירי בשר קפוא, אלכוהול ופירות יבשים. רשת מגה העלתה מחירי מוצרי חלב רבים ומחירי סלטים מצוננים.

בענף המזון מעריכים כי בחודשים הקרובים יירשמו התייקרויות הדרגתיות בכל שוק הקמעונאות, וזאת על רקע היערכות הרשתות לכניסת פרק שקיפות המחירים לתוקף בחודש מאי הקרוב.

הרשתות לא רוצות להיחשף במחירי המינימום שלהן, אלא להתחיל מתמחור גבוה יותר, שיתן להן מרווח נשימה ויאפשר להן לדחות את עליות המחירים העתידיות שהיה בכוונתן לבצע.