"פנינו לכיל בדרישה למידע בעקבות הוראה של נתניהו"

אחת הדמויות המרכזיות בשבועות האחרונים בממשלה בכלל ובמשרד האוצר בפרט היא היועץ המשפטי של האוצר יואל בריס. בהיעדר תקציב מאושר אגף החשב הכללי במשרד מנהל את תקציב משרדי הממשלה בליווי משפטי צמוד. תקופת הבחירות מסבכת עוד יותר את העניינים: כל החלטה נבחנת בפריזמה של שיקולי אינטרסים וחריגה מסמכויות של מקבלי ההחלטות.

בריס עסק בימים האחרונים, בין היתר, באי־ההסכמה בין אגף החשב הכללי לבין אגף התקציבים על תוכנית פינוי בסיסי צה"ל ממרכז הארץ, שאושרה בממשלה לפני כחודשיים, באשר לשאלה כיצד רושמים את ההכנסות. אתמול נחתם ההסכם בנושא בין משרד האוצר, משרד ראש הממשלה ורשות מקרקעי ישראל, לאחר שגם משרד הביטחון היה חלק מהתהליך.

המחלוקת במשרד האוצר עיכבה את חתימת ההסכם ואת תחילת הפינוי של בסיסים כמו תל השומר, סירקין וצריפין. פינוי הבסיסים האלה אמור להיות נקודת מפנה בכל הנוגע להגדלת היצע הדירות במרכז הארץ, שכן על שטח הבסיסים מתוכננות להיבנות כ־60 אלף יחידות דיור.

הטענה של החשבת הכללית היא שאי אפשר, על פי חוקי החשבונאות, לרשום את ההכנסות בצורה שאגף תקציבים רוצה. מה עמדתך בנושא?

"סוכם כי נקדם את התהליך, וכשנגיע לשינויי התקציב הרלבנטיים, שבהם יהיה צורך לבנות אותו ואחר כך לרשום את ההוצאה, נקיים את התהליך הזה. לאגפים השונים במשרד יש תפקידים שונים", מסביר בריס. "כל אחד מביא את נקודת המבט שלו לשולחן, ולפעמים נוצרת אי־הסכמה, וטוב שכך. באוצר יש יועץ משפטי אחד לכולם, אני מייצג את כל האגפים. הדבר הזה מחייב אותנו לשמש גשר ולנסות לוודא שבסופו של דבר יש עמדה של המשרד. פינוי מחנות צה"ל הוא דוגמה יפה: החשבת הכללית רואה את זה דרך פריזמה של החשבונאות הלאומית, הסטנדרטים הבינלאומיים ואופן הרישום לביצוע התקציב ומאזן המדינה. מנגד, אגף התקציבים בונה תקציב לפי חוק יסודות התקציב וחוק משק המדינה. נוצר קונפליקט".

בריס מסביר כי "אחד הדברים היפים בלשכה המשפטית באוצר הוא שאנחנו רואים תהליכי עבודה של הממשלה כולה. והיופי שבדבר הזה הוא שאפשר להתחבר בעבודה שלנו למטרות הבסיסיות ביותר של האוצר, על אגפיו השונים, שאחראים לקביעת התקציב, ביצועו והשמירה עליו. בפריזמה הזאת אנחנו בדיוק התווך שבין המדיניות של המשרדים לבין מדיניות האוצר. אנחנו בצומת מרתק בין המדיניות למשפט, וזו אחת הסיבות שאני מצליח למשוך לפה צוות עובדים מדהים כל כך שיש לו להט לעשייה שלו".

"רק ביקשנו מידע מכיל"

בשבוע שעבר שלח בריס מכתב למנכ"ל כיל סטפן בורגס, ודרש הסברים לטענת העובדים להפרות של מניית הזהב שהמדינה מחזיקה בחברה. זאת לאחר שראש הממשלה בנימין נתניהו הנחה את החשבת הכללית מיכל עבאדי בויאנג'ו לבחון את נושא פיטורי העובדים. ביום שני הוציא בריס מכתב נוסף, המבקש הבהרות לגבי הוצאת תהליכי ייצור לחו"ל לשם התחמקות ממס.

היתה פה מעורבות פוליטית?

"הממשק בין הפוליטיקה לבין הדרג המקצועי היה מאוד ברור. הפוליטיקה מייצגת את האינטרס הציבורי, את סדר היום, ולכן נתניהו כשר האוצר הנחה את החשכ"ל לרכז את הנושא ולבדוק את מה שצריך בעניין מניית הזהב. המכתבים שיצאו הם בסך הכל בקשת מידע כדי לדעת מה הסטטוס שלנו מול החברה ואם אנחנו צריכים לפעול".

אם לא היו בחירות עכשיו, היו מבקשים ממך לעשות את הבדיקה הזו?

"יכול להיות שגם לשר אוצר אחר היה מאוד חשוב לבחון איפה החברה עומדת. הדיונים על הטיוטות של המכתב היו בין אנשי מקצוע".

יואל בריס | צילום: נעם ריבקין פנטון

"התקציב יהיה שקוף יותר"

סוגיית היעדר השקיפות של תקציב המדינה וההעברות התקציביות עלתה לכותרות בשנים האחרונות. במסגרת חוק חופש המידע ביקש "כלכליסט" בעת בניית תקציב 2015 לקבל את ההסכמים הבין־משרדיים שהאוצר חותם עליהם במעמד אישור התקציב. שם סוכם, מאחורי הקלעים, אילו שינויים יהיו במהלך השנה ובתמורה למה. באוצר בחרו שלא למסור את ההסכמים, בטענה שהתקציב לא אושר ולכן מדובר בתהליך שטרם הסתיים.

האם יתרחש שינוי גם ברובד הזה של התקציב?

"הממונה על התקציבים ואני הסכמנו שמהשנה הבאה ההסכמים הבין־משרדיים של ליל התקציב יהיו חשופים, החל מהתקציב הקרוב".

מה השתנה?

"המציאות השתנתה. השיח הציבורי על התקציב היום שונה מבעבר. פעם הדיון על התקציב היה ליודעי סוד, והיום, בין השאר בזכות התקשורת ובזכות חוק חופש המידע, אנחנו מתאימים את עצמנו".

עד כה טענו באוצר כי פרסום עלול לפגוע בתהליך. האם הפרסום צפוי להשפיע על מהות ההסכמים?

"זה ישפיע על התכנים. צריך לדבר על הזמן והמקום שבהם ייחשף המידע, אבל בסופו של דבר תהיה תקופת הסתגלות והמערכות יתאזנו בהתאם למצב החדש".

ההסכמים יפורסמו עם התקציב?

"עדיין לא נתנו את הדעת על הפרטים הטכניים. הרעיון הוא שכשאתה חותם על המסמך אתה יודע שהוא גלוי".

"חיסיון קצא"א גורף מאוד"

בדצמבר 2014 התפוצץ צינור הולכת דלקים של קצא"א (קו אילת־אשקלון) וכ־5 מיליון טונות נפט גולמי זרמו לשמורת עברונה. הפיצוץ והזיהום שנגרם ממנו הציפו את נושא החיסיון סביב החברה.

מה עמדתך בנושא החיסיון על קצא"א? האם לא הגיע הזמן להוריד אותו? יש לו הצדקה משפטית?

"ארגון אדם טבע ודין הגיש עתירה בעניין זה. אנחנו בוחנים את שאלת שינוי צו החיסיון ואת התשובה ניתן בעתירה. אגיד בזהירות: צו החיסיון נחתם בידי שר האוצר, ומי שמבצעת אותו היא הצנזורה. הוא מנוסח היום בצורה גורפת מאוד ובפועל אנחנו מקפידים שלא יהיה בו שימוש אלא בנושאים שיש בהם באמת צורך בקיומו של חיסיון. בכל הנוגע לדליפה בעברונה, למשל, לא היה חיסיון על כמה דלק זרם ונשפך ומה הנזק שנגרם". 

פרשת ישראל ביתנו: "אנחנו עדיין לא יודעים מה היה שם"

לפני שלושה חודשים התפוצצה פרשיית "ישראל ביתנו", שעל פי החשדות מהווה את אחת מפרשיות השחיתות החמורות ביותר. על פי החשדות, ח"כ פאינה קירשנבאום יחד עם שורה של פקידים וגורמים המקורבים למפלגה ביצעו שורה של עבירות כמו מתן וקבלת שוחד, הטו מכרזים, גנבו, זייפו הכל סביב כספי המדינה. כל אלה היו מתחת לאפו של האוצר שאמור להיות זה שאחראי על הקצאבת הכספים ועל הפיקוח עליהם.

פרשת ישראל ביתנו חמקה לאוצר בין האצבעות. מה אחריות המשרד ומה אחריותך כיועץ משפטי? איפה טעיתם?

"קודם כל, הנושא נמצא בחקירה. אף אחד לא יודע להגיד בדיוק מה היה שם ונצטרך לחכות. אנחנו לא מחכים לסוף והתחלנו לפעול. מה שאנחנו עושים בינתיים זה להדק את הבקרות והתהליכים. זה לא בלי מחיר. תמיד יש איזון בין הרצון לסגור כל פרצה בשביל שלא יוכלו להיכנס לבין הצורך לעשות תקציב שאפשר לחיות איתו ומנגנונים שאפשר לתפקד איתם. בעקבות האירועים האיזון קצת זז ויש לנו כמה דברים ממוקדים שאנחנו מנסים לעשות. למשל, יש הידוק הבקרה על תקציבים שעוברים לחברות ממשלתיות בתחום התשתיות. תהיה תשומת לב מיוחדת לתקנות תמיכה שבצד השני יש גוף אחד או שניים להבדיל מתקנות שיש בהם 20-30 גופים."

מה תעזור עוד בקרה אם לא עשיתם גם את זו שכבר קיימת?

"אני לא ידוע בדיוק מה היה שם. בשלב זה של החקירה אף אחד לא יודע בדיוק להגיד מה היה שם. כשזה יסתיים, נוכל לדעת אם פספסנו בעבר."

משרד האוצר יחד עם היועץ המשפטי לממשלה מקדמים בימים אלה הנחיות שאמורות להסדיר את ה"כספים הפוליטיים" למרות זאת יש עוד לא מעט תחום אפור ונקודות נסתרות.

ח"כ סתיו שפיר הביאה את זה למישור שלך כאשר עתרה בנושא לבג"צ וכעת היא וטוענת שזה לא חוקי. מה דעתך על המנגנון הקיים?

"התקציב עצמו הוא ביטוי מאוד פוליטי של מדיניות הממשלה. ביסודו הוא מבוסס על סדרי העדיפויות של הממשלה ועל תוכנית הפעולה שלה, התקציב הוא בהגדרה פוליטי. מה שאנחנו עושים עכשיו בשיתוף עם המשנה ליועץ המשפטי לממשלה אבי ליכט זה להבטיח שהפוליטיקה משרתת את הדמוקרטיה. לכן הדבר הבולט ביותר שנעשה הוא להחזיר את ההחלטות על קביעת סדרי העדיפויות אל הממשלה ולא לאפשר החלטות של "אחד על אחד". הדבר השני הוא שהכספים שהם תוצאה של הסכם קואליציוני צריכים לקבל שיקוף ישיר בתקציב בתקנה או התוכנית הרלוונטית. התוכנית של ההסכמים הקואליציוניים נועדה במקור בשביל לתת שיקוף, אבל אנחנו נעשה את זה מעכשיו בצורה אחרת והכסף יגיע ישירות לתוך התקנה או התוכנית המתאימים. דבר שלישי הוא הרחב והעמקה של חובת הדיווח של סוגים של הסכמים פוליטיים שנוגעים לתקציב שמחייבים גילוי בדיונים בכנסת.הנושא השני שעולה בעתירה ח"כ סתיו שפיר הוא הנושא של מידת הגמישות בתקציב. ושם עמדת הקצה שהציגו באי כוחה של שפיר היא עמדה שהיא לא נכונה ולא מעשית, החיים לא מפסיקים בסוף דצמבר. גם בינואר ומרץ יהיו התרחשויות שיהיה צורך להתמודד איתן באמצעות התקציב, יהיו קביעות מדיניות תקציביות ולכן להקפיא את התקציב אופן מעשי למצב שהוא היה קודם, זו עמדת קצה."

ובכל זאת, הסחר והדילים בין נציגי אגף תקציבים וחברי ועדת כספים בחדרים האחוריים יפסק בעקבות ההנחיה החדשה?

"התקציב כמו הפוליטיקה הוא כלי של פשרות וזה יימשך. ככה זה. התקציב הוא כלי של פשרות, כל חברי הכנסת יש להם מטרות ורצונות, ובסופו של דבר צריך להגיע כמכלול לפשרות ולהסכמות וזה התקציב שאחר כך יבוצע. אז האם יהיה עדיין צורך בדיון ובמשא ומתן על התקציב? תמיד יהיה. האם נסדיר את זה במסגרות פורמליות שיבטיחו שהדברים האלה יקרו בצורה הנכונה? כן.יהיה ניתוק בין הכספים האלה לבין גופים, התקצוב יהיה באופן יותר ברור למטרות ולא לגופים, והדבר הזה ישפר."

שפיר עתרה גם על כך שתקציבים שידועים כבר בבניית התקציב עוברים בכל זאת בהעברות תקציביות בועדת הכספים במהלך השנה. מה לגבי הפרקטיקה הזו?

"הדברים האלה הוסדרו יחסית, נתנו להם מענה. חלק הסברנו ובחלק גם היה שינוי אחיד בתקציב 2015: יש מצבים בהם העברה תקציבית היא ידועה מראש ונוגעת לעניינים טכניים כמו השתתפות של משרדים בתוכנית. יש מצבים שבהם ההעברה לא הייתה ידועה אבל הייתה יכולה להיות ידועה מראש, נעשה ניהול סיכונים, למשל אם יש לך כמה פרויקטים ואתה לא יודע איזה מהפרויקטים יתקדם בקצב המהיר יותר ויסתיים השנה, אתה מתקצב לפי הערכה מסוימת של ניהול סיכונים ואם זה מתנהל אחרת אתה צריך להעביר כסף. נושא אחד שכבר הוסדר בתקציב 2015 זה נושא של תקציבים חד פעמיים שבעבר הם תוקצבו ברזרבה כדי שהגרף הרב שנתי של תקציב המשרד לא יראה איזה "בטן" ויהיה רציף. אנחנו לא עושים את זה יותר, הודענו את זה גם לבית המשפט."

"חוק ההסדרים הוא חלק אינהרנטי מהתקציב"

האם לדעתך חוק ההסדרים, שמאגד בתוכו בדרך כלל מספר רפורמות, לעיתים משמעותיות יותר ולעתים פחות, תחת הלחץ של הממשלה להעביר תקציב הוא כלי לגיטימי?

"בעיני חוק ההסדרים הוא חלק אינהרנטי של תהליך התקציב. חוק התוכנית הכלכלית הוא מחויב המציאות ויש לו תמיד שני רכיבים. אחד הוא ההתאמות שנדרשות במספרים כדי לכנס את מספרי התקציב. והשני הוא הרפורמות המבניות. יש בנייר עמדה של מרכז המחקר והמידע של הכנסת על חוק ההסדרים כותרת שאני אוהב לקרוא "האגדה לפיה אין חוק הסדרים בעולם." כי מי שקורא על מה שקורה בתקציב בארה"ב, כיצד הרפובליקנים כורכים פנימה את הניסיון לבטל את ה"אובמהקייר", וכיצד בתקציב הראשון של אובמה הוא העביר רפורמות של רגולציה פיננסית מבין שזה לא המצב."

התוכנית הכלכלית לכן היא פאזל אחד גדול שכולל את המספרים עצמם וגם את התיקון של החוקים שנדרשים לשם כך וגם רפורמות שהן משלימות לתמונה. שנוגעות לנושאים כמו צמיחה. אם אתה מצמצם את ההוצאה התקציבית זה יכול לפגוע בצמיחה אז צריך מחוללי צמיחה. אם הכבדת את המסים, אז אתה מיד תרצה לעשות מהלך שמוזיל את יוקר המחיה כדי לאזן את התמונה של משק בית."

ובכל זאת יש הטוענים כי הוא לא דמוקרטי ולא מאפשר העמקה של הפוליטיקאים בנושאים

"התשובה לזה היא בשיפור התהליכים של חוק ההסדרים. בשבע השנים שאני פה זה היה אחד מהדברים שעשינו משנה לשנה, ועכשיו אנחנו עושים יחד עם משרד המשפטים קפיצת מדרגה עוד יותר גדולה בנושא הזה. התשובה לזה היא בשקיפות של התהליך, בשיתופיות יותר גדולה עם המשרדים, בתמונה ממוקדמת יותר, לא כל מה שיכול לעבור בחוק רגיל צריך להעביר בחוק ההסדרים. בליבה, חוק ההסדרים חייב להמשיך להתקיים וצריך לעבוד על איך לעשות אותו טוב יותר ונכון יותר.זה בא לידי ביטוי בתהליכים שהיו בחוק התוכנית הכלכלית של 2015. זה במידה מסוימת היה פיילוט. הרפורמות הכלכליות, כמו למשל הפרק על העמקת הגבייה, עברו רובן דרך הקבינט לפני שהגיעו לממשלה."

"אחד הדברים היפים בלשכה המשפטית באוצר הוא שאנחנו רואים תהליכי עבודה של הממשלה כולה. מהחלון הזה רואים את הכל. זה נוגע בכל משרדי הממשלה. והיופי שבדבר הזה הוא שאפשר להתחבר בעבודה שלנו למטרות הבסיסיות ביותר של משרד האוצר על אגפיו השונים שאחראים על קביעת התקציב, ביצועו והשמירה עליו. בפריזמה הזו אנחנו בדיוק תווך שבין המדיניות של המשרדים לבין המדיניות האוצרית. אנחנו על צומת מרתק שבין המדיניות למשפט וזו אחת הסיבות שזה תפקיד כל כך נהדר ושאני מצליח למשוך לפה צוות עובדים כל כך מדהים שמגיע עם להט לעשייה שלו".

"בשנים שלי כאן יצא לי לעבוד עם שלושה שרי אוצר משלוש מפלגות שונות, כל אחד עם אידיאולוגיה ופוליטיקה מאוד שונה אחד מהשני, אפשר להגיד גם עם סגנון אישי וניהולי שונה, אני הסתדרתי עם שלושתם. זו האחריות שלנו לעבוד ביחסי עבודה טובים עם שרים מכל הגוונים ומכל הסגנונות. הם נבחרו ואנחנו צריכים להשתלב בעבודה שלהם. אני עבדתי איתו מצוין. שואלים אותי הרבה פעמים איך השר הזה או אחר, אני לא שמעתי על מנגנון שבו היועץ המשפטי ממלא גיליון הערכת עובד לשר שלו. זה לא ראוי וקצת הבנה עקומה של התפקיד היחסי שלנו. גם השר לא ממלא גיליון הערכת עובד ליועץ."

יאיר לפיד. "אני עבדתי איתו מצויין" | צילום: אוראל כהן

"השאלה שהייתה כל הזמן על השולחן היא מה גבולות השיח הפוליטי, ומתי אתה אומר 'על זה אפילו אי אפשר לתת לפוליטיקאים את האופציה לדון בה'. אני נכנסתי לנושא הזה והבדיקה שעשינו בשלבים הראשונים הייתה למצוא עיגון מקצועי לעמדה פוליטית. כשקיבלנו חוות דעת מקצועית מאגף הכלכלן הראשי, מד"ר אלדד שידלובסקי (לאחר שראש האגף מיכאל שראל התפטר בעקבות התוכנית הזו-ע"מ) הוא בחן רק שאלה אחת - האם יש לנו אינדיקציה לכימות כספי של הפער שנוצר באופן טבעי בין מה שמגיע מהמדינה למי ששירת לבין מי שלא שירת, והאם אפשר לתרגם אותו לתוכנית מע"מ 0 לפער בין המשרתים לבין הלא משרתים. זו השאלה המשפטית היחידה שהיתה שם. אחרי שקיבלנו את העיגון של הכלכלן הראשי חשבנו שזה יכול לעבור את המבחן המשפטי. אבל אני כפוף ליועץ המשפטי לממשלה והעמדה שלו הייתה שונה, לא בעיקרון אלא בכימות של הפער הזה, וכמובן שאנחנו תיקנו לפי מה שהיועץ הנחה אותנו".