ועדת לוקר תופרת את המלצותיה למידותיו של רה"מ

1. ישיבות התקציב יצאו באופן רשמי לדרך. ביום שלישי שעבר קיים ראש הממשלה בנימין נתניהו, שמשמש בחודשים האחרונים גם כשר האוצר בפועל, את ישיבות התקציב הראשונות. המספרים עדיין לא סוכמו - מה יהיה יעד הגירעון בשנים הקרובות, מה תהיה התוספת לביטחון, ומאיפה מממנים את כל התקציבים שיחולקו לשותפות לקואליציה - אבל החלופות כבר על השולחן.

משיחות שקיים אתמול "כלכליסט" עם גורמים המעורבים בנושא עולה כי גם הפעם, כמו בפעמים קודמות, לא שוררת תמימות דעים בקרב צמרת משרד האוצר לגבי מספרי התקציב. בעוד באגף תקציבים צופים חריגה ממסגרת ההוצאות המותרת לממשלה וחוסר בהכנסות ממסים של כ־10 מיליארד שקל (שהם כ־1% מהתוצר), הרי שהחשבת הכללית מיכל עבאדי־בויאנג'ו סבורה כי מדובר במספרים נמוכים בהרבה.

זו לא הפעם הראשונה שבה יש מחלוקת כזו בין אגף תקציבים לבין עבאדי־בויאנג'ו. באופן כללי, החשבת הכללית ואנשיה סבורים כי אגף תקציבים מתקצב ביתר את משרדי הממשלה ולא יודע לחזות כמו שצריך את ביצוע התקציב בפועל, ולכן יש עודפים בתקציב שיכולים לשמש גם למטרות פוליטיות או למתן תוספות לתקציב הביטחון.

צילום: קובי גדעון

מנגד, ראש אגף תקציבים אמיר לוי ואנשיו טוענים כי גם אם זו היתה המגמה בשנים קודמות, הרי שהחל בתקציב 2015 האוצר לא מחביא יותר רזרבות תקציביות שמנפחות את התקציב יתר על המידה, כך שאין גמישות גדולה מדי בתקציב לחלק כספים בנדיבות למשרד הביטחון ולשותפות הקואליציוניות וגם להשאיר משהו בצד לאירועים בלתי צפויים במהלך השנה.

אם לשפוט לפי העובדה שבשבוע שעבר ראש הממשלה זימן אליו דווקא את החשבת הכללית לדיון ראשון בנושא ולא את ראש אגף תקציבים, ייתכן מאוד שנתניהו מחפש פתרון של "גם וגם" ­- גם לחלק תקציבים לביטחון וגם לשותפות הקואליציוניות, ורצוי לא במחיר של גירעון גבוה מ־3%, שהם מעט יותר מ־30 מיליארד שקל (ראו הרחבה במסגרת).

2. מלבד התקציבים לשותפות הקואליציוניות (שנעים סביב 3–5 מיליארד שקל בשנה), ההכרעה לגבי גובה הגירעון וההכרעה אם יש צורך בהעלאות מסים (גם ראש הממשלה וגם שר האוצר המיועד לא מעוניינים בהעלאת מס הכנסה, אבל יתמכו בהעלאת מיסוי על נדל"ן) תיגזר בראש ובראשונה מהשאלה כמה כסף יינתן למערכת הביטחון בתקציבים הבאים.

השנה, מציאת התשובה לשאלה הזו מסובכת עוד יותר מבדרך כלל, שכן ברקע פועלת ועדה ציבורית שהוקמה על ידי ראש הממשלה ואמורה להמליץ מה לעשות עם תקציב הביטחון בשנים הקרובות. הוועדה הזו, בראשות מזכירו הצבאי לשעבר של נתניהו אלוף (במיל') יוחנן לוקר (אחיו של מנכ"ל משרד ראש הממשלה), קרובה מאוד לסיים את עבודתה.

נתניהו נעזר ביצרנית הפתרונות למה החשבת הכללית היתה בדיון פוליטי על התקציב אצל רה"מ? לעבאדי־בויאנג'ו אין סמכויות מוגדרות לגבי בניית התקציב הבא, וסביר מאוד להניח שראש הממשלה חפץ בנוכחותה בפגישה בגלל מידת הקרבה ביניהם, ומשום שהיא נחשבת כמי שיודעת לייצר פתרונות לראש הממשלה גם כשאחרים אינם נוטים לעשות זאת שאול אמסטרדמסקילכתבה המלאה

משיחות שערך "כלכליסט" בסביבת הוועדה, בימים האחרונים עולה כי בניגוד לשמועות שנפוצו במערכת הפוליטית בחודשים האחרונים, ועדת לוקר ככל הנראה טרם כתבה דו"ח סופי שיוגש לממשלה. על פי שניים מהגורמים, חברי הוועדה ובעיקר העומד בראשה שואפים לייצר דו"ח והמלצות סופיות שיאומצו בידי הממשלה כפי שהם, במקום להפוך להמלצות למגירה. לכן ההמלצות הסופיות של הוועדה צפויות להיות תואמות, פחות או יותר, לטעמי הביטחון של ראש הממשלה נתניהו.

ככל הידוע, חברי הוועדה צפויים להמליץ כי גובה תקציב הביטחון יהיה בשנים הקרובות כ־56–57 מיליארד שקל בשנה (בדומה לגובה תקציב הביטחון המתוכנן לשנת 2015), מתוך מחשבה שהמלצה על תקציב נמוך בהרבה - בסביבות 50 מיליארד שקל — לא היתה מקבלת בשום פנים את תמיכתו של ראש הממשלה. חלק מהגורמים העריכו כי מסיבה זו, לו תוצאות הבחירות היו כאלה שראש הממשלה הבא היה יצחק הרצוג, סביר מאוד להניח שהמלצות הוועדה היו אחרות ושגובה תקציב הביטחון שהוועדה היתה ממליצה עליו היה נמוך יותר.

בטווח הזמן הבינוני, בתוך חמש שנים למשל, הוועדה צפויה להמליץ כי תקציב הביטחון יתכווץ בכ־5 מיליארד שקל בשנה, כלומר לרמה של כ־52–53 מיליארד שקל בשנה. זאת מתוך מחשבה שבטווח הזמן הקצר אי אפשר לקצץ את תקציב הביטחון מבלי לפגוע באימונים ובכשירות המבצעית של צה"ל, אולם בטווח הבינוני והארוך בהחלט אפשר להורות למערכת הביטחון להיערך לתקציב מצומצם יותר מבלי לפגוע ברכיב האימונים.

ממשרד ראש הממשלה לא התקבלה תגובה לפניית "כלכליסט" בנושא.

גם במשרד האוצר לא ידעו להגיד אתמול מה צפויות להיות ההמלצות של ועדת לוקר.

אלוף במיל' יוחנן לוקר | צילום: יעקב מהגר

3. עוד לפני שוועדת לוקר מציגה לממשלה את המספרים שלה, יש מי שכבר מגדירים את גבולות הגזרה התקציביים מבחינתם. בתקופה הקרובה ייפגש עם ראש הוועדה הרמטכ"ל החדש גדי אייזנקוט. בסביבת הרמטכ"ל יודעים להגיד כי מבחינתם התסריט התקציבי האופטימלי הוא להגדיל את תקציב הביטחון ל־60 מיליארד שקל בשנה, ולהשאירו על כנו למשך חמש שנים (תוך הצמדה למנגון כלשהו בשביל למנוע שחיקה).

גם קצבאות הילדים וגם מלחמה בעוני? כחלון יצטרך לקצץ עד 12 מיליארד שקל ב־2016 מרבית 2015 תעבור במשטר תקציב חודשי של 1/12 מתקציב 2014 ולמעשה בלי תקציב בפועל - כך מסתמן מסיום הישיבה שבה קיבלו ראש הממשלה בנימין נתניהו ושר האוצר המיועד משה כחלון עדכון מבכירי משרד האוצר על מצב התקציב בשבוע שעבר אורי תובללכתבה המלאה

אמירה זו מהווה לא רק את הרף העליון של המשא ומתן הצפוי לגבי גובה תקציב הביטחון, אלא גם קריצה לכיוונו של שר האוצר המיועד משה כחלון. אחרי הכל, מספר 2 ברשימה של כחלון, אלוף (במיל') יואב גלנט, חזר במהלך מערכת הבחירות שוב ושוב בדיוק על העמדה הזו - שתקציב מערכת הביטחון צריך להיות 60 מיליארד שקל בשנה במשך חמש שנים בשביל לתת לצה"ל ודאות תקציבית לשנים קדימה וגם תמריץ להתייעלות תקציבית.

אז נכון, מה שנאמר במסגרת מערכת בחירות כבודו במקומו, ולאף אחד אין באמת ציפייה שהאמירות של גלנט יחייבו את שר האוצר המיועד כחלון. ובכל זאת, יש חשיבות גם למראית עין. דבר אחד ברור, הדרישה לתקציב של 60 מיליארד שקל בשנה צפויה להיות הדרישה של מערכת הביטחון, בזמן שאגף תקציבים ינסה למשוך את התקציב לכיוון ה־53–54 מיליארד שקל.

אגב, לשם השוואה - תקציב הביטחון בשנת 2015 אמור להיות כ־57 מיליארד שקל, מתוכם כ־4 מיליארד שקל הם תוספת חד־פעמית שלא אמורה לחזור על עצמה בשנת 2016 (לפחות אם שואלים את משרד האוצר).

מלבד גובה התקציב, ועדת לוקר צפויה לגעת גם בנושאים נוספים. ראשית, שאלת הפנסיות הצבאיות - זוהי לא רק שאלה של מה צריך להיות גובה הפנסיה של גמלאי מערכת הביטחון, אלא גם שאלה של באיזה גיל הם צריכים לפרוש ומאיזה גיל הם אמורים להתחיל לקבל את תשלומי הפנסיה שלהם.

ככל הידוע, ועדת לוקר צפויה להמליץ על הורדת גיל הפרישה, דבר שעולה בקנה אחד גם עם התפיסה של ראש אגף תקציבים לוי, וגם עם ההמלצות המסתמנות של ועדה פנים־צה"לית שמינה ראש אגף כוח אדם בצה"ל. הוועדה צפויה לאמץ ככל הנראה את המודל שהמליץ עליו בעבר פרופ' אשר טישלר (כיום נשיא המכללה למינהל), ולפיו הפורשים ממערכת הביטחון יקבלו מענק חד־פעמי בגובה משתנה בהתאם לגיל הפרישה המדויק שלהם (עד גובה של כמיליון וחצי שקל), ויתחילו לקבל את הפנסיה שלהם רק בהגיעם לגיל הפרישה הכללי במשק. זאת בניגוד למצב היום, שבו הפנסיה משולמת מיום הפרישה מצה"ל.

4. ובחזרה לתקציב המדינה עצמו. מלבד ההחלטה על גובה התוספת לתקציב הביטחון ועל היקף הכסף הפוליטי, נשארו העניינים הטכניים של מתי יש לאשר את תקציב המדינה בממשלה ובכנסת, ולאיזו תקופה הוא יהיה רלבנטי.

לפי עמדתו של ראש אגף תקציבים, תקציב המדינה יהיה תקציב דו־שנתי לשנים 2015–2016, ויש לתת לממשלה ולכנסת תקופה של 150 יום לאשר את התקציב הזה, במקום התקופה של כ־100 יום שקבועה כיום בחוק. הרציונל מאחורי העמדה הזו הוא שאין לצפות משר האוצר החדש, משרי הממשלה החדשים ומהכנסת החדשה לאשר תקציב דו־שנתי בפרק זמן קצר כל כך.

בנוסף, במערכת הפוליטית שואפים ככל הנראה שגם תקציב המדינה הבא יהיה תקציב דו־שנתי, כלומר לשנים 2017–2018. הסיבה לכך היא פוליטית: תקציב דו־שנתי מעניק יציבות גדולה יותר לממשלה, שבשנים האחרונות התפרקה פעמיים בשל קושי לאשר את התקציב בכנסת.

אם הדבר אכן יתממש - וכעת הוא נמצא במשא ומתן הקואליציוני - המשמעות תהיה כי מאז שנת 2009 ועד 2018 לא יהיה בישראל ולו תקציב שנתי אחד. אם ללמוד מהניסיון העגום של תקציב 2011–2012, תקציב דו־שנתי הוא אולי כלי פוליטי שמבטיח יציבות שלטונית, אולם הוא עלול להיגמר בגירעון גדול מאוד. זאת משום שלאגף תקציבים והממשלה אין הכלים הדרושים לניהול תקציב ליותר משנה אחת.

מדוע? משום שבאגף תקציבים לא פיתחו עם השנים מנגנונים מחשוביים ואחרים שיודעים לחזות כיצד החלטות הממשלה בשנה מסוימת משפיעות מבחינה תקציבית על תקציב השנים הבאות. כעת שוקדים באגף תקציבים, בין היתר בשל המלצות קרן המטבע הבינלאומית, על יצירת כלים שיאפשרו ניהול תקציב דו־שנתי בצורה יעילה יותר. אחד הכלים, למשל, יאפשר לציבור לראות בזמן אמת אם הפוליטיקאים מקבלים החלטות תקציביות שאין להן כיסוי משום שהם חורגים מתקרת ההוצאות המותרת לממשלה בשנים הבאות.