הפינאלה האנטי-ממסדית של הנשיא בדימוס: בשם היעילות, גרוניס הודף גם את וינשטיין

שתי החלטות אנטי־ממסדיות קיבל הנשיא הפורש של בית המשפט העליון אשר גרוניס. שתיהן בפסק דין אחד שניתן לפני כשבועיים בהרכב מורחב של תשעה שופטים. גרוניס ידוע כשופט שמעדיף את הרשויות, אבל במקרה הזה הוא לא היסס לצוד שתי ציפורים ממסדיות במכה אחת: עיריית ירושלים והיועץ המשפטי לממשלה.

 במשך שנים גבתה עיריית ירושלים "אגרת פינוי אשפה" משירותי בריאות כללית לפי חוק עזר עירוני. בשנים 1999–1993 שילמה הכללית ללא מחאה עד שהתברר שלא היתה אמורה לשלם. הבשורה הגיעה מחיפה. בשנת 2000 קבע העליון ש"אגרת פינוי אשפה" שגבתה עיריית חיפה היא למעשה ארנונה. שירותי בריאות כללית, שפטורה מתשלום ארנונה, תבעה מעיריית ירושלים להשיב לה 5 מיליון שקל שגבתה ממנה תחת הכסות של אגרת האשפה.

היציבות הפיננסית של הרשות אינה חזות הכל

התביעה של הכללית נגד העירייה התגלגלה עד לדיון נוסף בעליון בהרכב של תשעה שופטים. גרוניס אימץ בו את עמדתה של הנשיאה הנוכחית מרים נאור שישבה בהרכב הערעור. שתי שאלות עקרוניות עלו בדיון הנוסף. הראשונה, אם רשות מינהלית שגבתה כספים בחוסר סמכות עשויה לקבל פטור מהשבה מחמת "הגנת התקציב". השנייה, אם ראוי לסרב לבקשת היועץ המשפטי לממשלה להצטרף להליך לצד העירייה בשלב הערעור.

"הגנת התקציב" היא טענה המשמשת רשויות שחויבו להשיב כספים שגבו ללא סמכות. בית המשפט יכול לוותר על השבה אם הרשות מצליחה להוכיח שהדבר יוביל לפגיעה תקציבית שעלולה לשבש את פעילותה התקינה וכתוצאה מכך הציבור יינזק. לחשש זה, מוסבר בפסק הדין, משקל רב במיוחד כשמדובר בהשבה של תשלומי חובה שנגבו מנישומים רבים, שאז עשוי היקף ההשבה להיות גדול. החשש גדול במיוחד כשהרשות הביאה בחשבון את התקבולים בתקציבה. חשש נוסף שמעלה גרוניס הוא "כי חסרון הכיס שייגרם לרשות בעקבות חיובה בהשבה יגולגל בסופו של דבר על הציבור, למשל באמצעות מסים או אגרות". אלא שגרוניס מסביר שהתחשבות זו באה על חשבון פגיעה כפולה: "גביית תשלומי חובה על ידי רשות מינהלית בלא מקור סמכות חוקי פוגעת פגיעה קשה בשלטון החוק ובזכויותיו של האזרח".

כיצד מאזנים בין פגיעה אפשרית ברשות ובציבור, מצד אחד, למול פגיעה בשלטון החוק ובאזרח, מצד שני? בית המשפט מסביר ש"הגנת התקציב" תחול רק "כשהחשש לפגיעה ברשות ממשי וכבד". במילים אחרות, העליון מצפה מהרשות להראות "על בסיס תשתית ראייתית הולמת, כי ראוי לפטור אותה מחובתה להשיב כספים שגבתה שלא כדין. אין די בטענות בעלמא. נדרשת הוכחה בעובדות ובמספרים".

החלת מבחן זה, שמאזן בין האינטרסים והערכים הסותרים, הניבה את המסקנה "כי העירייה לא הוכיחה את הדרוש לצורך תחולתה של הגנת התקציב", ונקבע שעליה להשיב את 5 מיליון השקלים שגבתה שלא כדין.

שאלה נוספת שעלתה היא אם להתיר ליועץ המשפטי לממשלה להתערב ולהביע עמדה. לנוכח פסק הדין בחיפה, עיריית ירושלים לא ערערה על הקביעה בדבר אי־חוקיות האגרה. אלא שלאחר שהצדדים הגישו את סיכומיהם, החליט היועץ המשפטי לממשלה יהודה וינשטיין להתייצב בערעור ולתקוף את קביעת אי־החוקיות. עמדה זו סטתה מעמדתם של הצדדים בערעור, שבו שאלת אי־החוקיות כבר לא היתה במחלוקת.

ושוב, כמו בסוגיית "הגנת התקציב", נדרש בית משפט לאזן בין שני אינטרסים רבי־משקל ועוצמה. מצד אחד, מעמדו המיוחד של היועץ המשפטי לממשלה, כשגרוניס עצמו הסביר ש"היועץ מייצג את אינטרס הציבור, ואינטרס זה עשוי להיות שונה מהאינטרסים של בעלי הדין". הוא הוסיף כי "לשם מילוי תפקידיו, רשאי היועץ לשטוח טיעונים ולהביא ראיות שלא הובאו על ידי בעלי הדין".

אבל מצד שני עומדים שיקולי היעילות ועקרון סופיות הדיון, כלומר שהרחבת החזית שמבקש היועץ עלולה לגרום עינוי דין לצדדים. וגרוניס קובע כי "התייצבות היועץ בהליך שלפנינו נעשתה, כאמור, בשלב מאוחר למדי, וטענותיו סוטות במידה ניכרת מטענות הצדדים. בנסיבות אלה גדל משקלם של השיקולים בדבר מניעת עיוות דין, יעילות וסופיות הדיון. במצב זה נחלשת ההצדקה 'לפתוח מחדש' סוגיות שנזנחו על ידיהם, בדגש על שאלת חוקיות האגרה, שנזנחה על ידי העירייה". וגרוניס הצטרף לעמדת נאור בערעור: "אין, לדעתי, באינטרס הציבורי שהוצג בענייננו הצדקה לפתיחת שאלת חוקיות האגרה מחדש על גבם של הצדדים".

רק רובינשטיין בעד התערבות היועץ

השופט היחיד בהרכב שחלק על עמדה זו היה אליקים רובינשטיין. כיועץ משפטי לשעבר הפליג רובינשטיין בחשיבות מעמד היועץ: "מכל עובדי הציבור היועץ המשפטי מצוי אולי על הכיסא החם ביותר, ואחריותו כבדה עד מאוד", אמר רובינשטיין. לדעתו, בענייני עמידה על עניין הציבור "השמים הם הגבול", ולכן, "ככל שירבה היועץ בשימוש בכך, לשם האינטרס הציבורי הרחב, הריהו משובח". גם בעניין השבת הכספים השופט בהווה והיועץ המשפטי לשעבר רובינשטיין מביע הסתייגות: "אין לנעול את הדלת בפני שיקולי הגנת תקציב. אין מקום לתת יד, למשל, לקריסת רשות בשל השבה".

העליון בחר כאן פעמיים בהעדפת זכות האזרח על פני זכות הרשות - גם נגד העירייה וגם נגד היועץ. זוהי חריגה אנטי־ממסדית מובהקת של גרוניס מהקו המזוהה איתו. יש בו הגנה על האזרח מפני הרשות, כשבנוסף מעדיף הנשיא שוחר היעילות אפילו להשתיק את היועץ המשפטי אם המשמעות של הצטרפותו להליך היא סרבול ועינוי דין. זהו אקורד סיום מרשים באחת ההחלטות האחרונות בהחלט של הנשיא הפורש.