עד מתי יוני 11'?

"יש מדינות שבהן המקצוע שלי איננו קיים", מספר אחד מיזמי הנדל"ן הוותיקים בישראל, בעודו מדפדף בקלסר מסמכים עב כרס רווי מסמכים, התכתבויות ושאר ניירת שמלווה את הבירוקרטיה של אחד הפרויקטים שהוא מקדם. "יש מדינות שאתה פשוט קונה קרקע, ניגש לעירייה, מציג תוכניות, מוודא שהן מתאימות לתוכנית המתאר, מקבל את ברכת הדרך ולפעמים גם הדרכה, ומתחיל לבנות. בארץ הבירוקרטיה הפכה את זה למקצוע".

בירוקרטיה היא דבר מסורבל ומעצבן בכל תחום, אך בשוק הדיור בישראל משמעותה היא זמן מבוזבז שמתווסף להליך הבנייה הארוך ממילא. כאשר נכנס שר האוצר משה כחלון לתפקידו, הוא החל לטפל בנחישות בפקק שנוצר בשיווק הקרקעות על ידי רשות מקרקעי ישראל, והוא מקדם מכרזים כדי להציף את השוק בקרקעות ומהר. אך מה יקרה ביום שאחרי? כשהמכרזים יושלמו? אז יתגלו במלוא העוז הבעיות בחוליה הבאה בשרשרת — חוסר היכולת של הרשויות השונות ושל הגופים האחראים ליצירת התשתיות להוציא לדרך פרויקטים.

לאחר הכרזת הזוכה במכרז על הקרקע מתחיל שלב ההכנות לבנייה והוצאת ההיתרים. "מגזין כלכליסט" ואתר הנדל"ן "מדלן" בדקו 150 מתחמים ששווקו על ידי רשות מקרקעי ישראל בשנים 2011–2014 והקיפו 15 אלף יחידות דיור, כדי לנסות להבין את עומקן של הבעיות בשלב זה. תוצאות הבדיקה מעלות כי במכרזים שיצאו אל הפועל בשנים 2014–2013 כשני שלישים מהפרויקטים טרם שווקו. מבט לשנים הקודמות להן מגלה למה: במכרזים שנערכו בשנים 2011–2012 מרגע הזכייה במכרז ועד מכירת דירה ראשונה חלפו בממוצע 24.5 חודשים. "לפי הפרקטיקה הנהוגה בשוק, חלק מהדירות נמכרות בשיווק מוקדם, כלומר עוד לפני שקיים בניין. אולם יזמים בדרך כלל לא יתחילו לשווק את הדירות לפני שבעיות התכנון הגדולות נפתרות ובסמוך לתחילת הבנייה בפועל", אומר רווה איתן, סמנכ"ל מחקר באתר הנדל"ן "מדלן".

כלומר, למעשה חולפות בממוצע למעלה משנתיים מהמועד בו היזמים זוכים בקרקע ועד לתחילת הבנייה.

במסגרת הבדיקה עלה כי העיכובים הארוכים ביותר היו בשכונת גלי כרמל בטירת הכרמל, בעיר ימים בנתניה, בסנסן בצור הדסה, בפסגות אפק בראש העין ובאגמים באשקלון. מהן הסיבות לעיכובים בפרויקטים אלו? כאשר ניסינו לברר נתקלנו בסבך ענק של הבעיות בענף. גם אותו יצטרך כחלון להתיר, אם הוא מעוניין לראות תוצאות למהלכים שלו בעתיד הנראה לעין.

שנתיים עיכוב הן עוד 40 אלף שקל למחיר הדירה

בשנת 2011 יצא מכרז לקרקעות בשכונת גלי הכרמל בטירת הכרמל. בתוכנית המתאר נקבע כי היתר בנייה בחלק מהמגרשים יינתן רק לאחר הטמנת קו מתח גבוה שעובר מעליהם, דבר שצוין גם בחוברת המכרז. לחוברת המכרז צורף מכתב של חברת החשמל ובו התחייבות כי המטלה תושלם בינואר 2012. במכרז חדש שנערך באוגוסט 2012 הקו עדיין טרם הוטמן. לחוברת המכרז צורף אותו מכתב מחברת החשמל, אף שהמועד להטמנת הקו פקע חצי שנה קודם לכן. קו המתח הוסר לבסוף בשנת 2013.

יקי אמסלם, מנכ"ל קבוצת הבנייה אלמוג | צילום: רפי דלויה

במכרזים שפורסמו ב־2013 וב־2014 בשכונה שוב שווקו קרקעות שאי אפשר לבנות עליהן עד הטמנת קו מתח גבוה אחר, וגם הפעם התהליך לוקח זמן. חברת החשמל מתחילה בעבודות רק לאחר קבלת תשלום מרשות מקרקעי ישראל או ממשרד השיכון. בחברה ציינו שהזמנת העבודה ותקצובה על ידי משרד השיכון היתה רק בסוף שנת 2014, אך העבודה מתבצעת והם צופים כי היא תושלם עד סוף 2015. כלומר יותר משנתיים מאז המכרז של 2013. במשרד השיכון העדיפו לקצר וסיפרו שההטמנה מטופלת ומתוקצבת, וחברת החשמל כבר בשטח.

בדיקת "מגזין כלכליסט" ו"מדלן" העלתה שיזמים בגלי כרמל שזכו בקרקע, שבה לא היה צורך להמתין לביצוע העבודה של חברת החשמל ב־2014, החלו לשווק את הדירות כמעט באותו מועד כמו אלו שזכו במכרזים ב־2011, שבהם היו עיכובים. כלומר, יזם שזכה בקרקע במכרזים המוקדמים יותר הפסיד. מדוע? את הכסף לתשלום דמי החכירה במכרז החברות היזמיות לוות מהבנקים, ועל הכסף הזה הן משלמות ריבית במשך שנים רבות יותר. בשוק הדיור בישראל, שהוא שוק שבו כל דירה נחטפת, עלות הריבית שנצברת במשך התקופה מגולגלת על רוכשי הדירות. לדברי יקי אמסלם, מנכ"ל קבוצת הבנייה אלמוג: "המתנה של שנתיים יכולה להעלות את מחירי הדירות ב־40–30 אלף שקל בערכי קרקע נמוכים. אם הקרקע יקרה יותר, גם המימון שאנחנו לוקחים יקר יותר, והמחיר יעלה בהתאם".

אם לא ישווקו את הקרקע, לא יהיה מי שילחץ לפתח

הבעיה בגלי כרמל ממחישה את אחד הקשיים הגדולים בפיתוח הקרקעות. היזמים מצדם מעוניינים לחכור את הקרקע רק לאחר שהפיתוח הושלם, כדי שיוכלו להתחיל מיד בעבודות. אולם הפיתוח, שהוא תנאי מוקדם לעבודות, ממומן מהיטלים שנגבים מהיזמים רק אחרי שהם זוכים במכרז, בשל היעדר מקורות תקציב ברשויות המקומיות או תקציב ממשרד הבינוי והשיכון. מדוע אם כן, משווקת המדינה קרקע לפני שהיא בשלה לבנייה? כיוון ששום דבר לא יזוז אם לא ישווקו אותה, ורק הוצאתה לגורמים פרטיים תלחץ על המערכת ותזרז הליכים.

היזמים מצידם מביעים חשש שבעקבות היוזמות של כחלון והרצון להראות תוצאות ומהר, שמתבטאות כבר כעת בהגברת קצב המכרזים, המצב יהיה גרוע אף יותר. הם מצביעים כבר עכשיו על אינפלציה בקרקעות לא בשלות היוצאות למכרז: "המדינה מציפה בקרקעות שמראש אנו יודעים שהזמינות שלהן לבנייה היא רק בעוד 24 חודשים במקרה הטוב", מסביר אמסלם. דוגמה לדבריו הוא מביא מהקרקעות שבהן זכה לאחרונה במודיעין: "היום המגרש נראה כמו שדה, יש בו אפילו הר שצריך להוריד. זו קרקע בתולית". שי הנינג, מנכ"ל חברת הבנייה אפגד, מסביר כי גם אם עושים מאמצים ומקדימים את תחילת הבנייה, לעלייה על קרקע בור יש השלכות: "גם אם נקדים ונתחיל לבנות, ברוב המקרים אין חיבור לחשמל ואנחנו נאלצים לעבוד עם גנרטורים. כך, במקום לשלם 5,000 שקל בחודש לחברת החשמל, זה עולה לנו 40 אלף שקל בחודש והעלות הזו מתגלגלת על רוכשי הדירות".

אחד הפתרונות של המדינה למצב זה הוא פתרון "הסכמי הגג" בין המדינה לרשויות המקומיות, שמבטיח תיקצוב מראש לפיתוח תשתיות. המדינה מקדימה את התשלומים הנדרשים לרשות המקומית לצורך פיתוח השכונות החדשות, וזו בתמורה מזרזת הוצאת היתרי בנייה. עד עתה נחתמו הסכמים עם הרשויות בראש העין, מודיעין, קריית ביאליק, ראשון לציון, קריית גת ורמלה. אולם פתרון זה לא נקי מקשיים.

הקושי הראשון הוא שהקדמת התשלומים לא תמיד מספיקה לכסות את הוצאות הפיתוח. לדוגמה, קיימת מחלוקת בין המדינה והרשויות המקומיות לגבי עלות הקמת מבנה ציבורי. ברשויות טוענים כי עלות הקמת מבנה ציבורי היא כ־14 אלף שקל למ"ר, בעוד הסכמי הגג מכסים רק כמחצית הסכום. כאשר הקדמת התשלומים לא מכסה את ההוצאות, ומכיוון שמדובר בפרויקטים גדולים, רשויות חלשות מתקשות לשאת בנטל ומגלות שנוצר להן בור בתקציב. רשויות במרכז הארץ, כגון ראשון לציון ומודיעין, מצליחות להתמודד עם המטלות, ואילו בערי הפריפריה הרשויות מתקשות יותר.

הקושי השני הוא שפתרון "הסכמי הגג" איננו מתאים לבנייה בהיקפים קטנים, שכן ההסכם נחתם להקמת 2,000 יח"ד בשנה ומעלה. הקושי האחרון הוא שגם במקרה שבו יש כסף לביצוע עבודות הפיתוח, זה לא תמיד פותר את הבעיה ומזרז את ההליכים, כמו שניתן לראות מהעיכובים במכרז של שנת 2011 באחד ממתחמי הבנייה הגדולים במדינה, שכונת פסגות אפק בראש העין.

גם כשהכסף בקופה, זה לא תמיד פותר את הקשיים

פסגות אפק היא אחד ממיזמי הדגל של המדינה בשנים האחרונות, שבו מתוכננות לאורך השנים להיבנות 16 אלף יחידות דיור. תוכנית המתאר בפסגות אפק מתנה היתר בנייה בהקמת צינור להובלת ביוב לתחנת שאיבה סמוכה. הכסף להקמתו הגיע כאשר זכו היזמים במכרזי הקרקע. במטרה לקצר הליכים ומתוך הבנה כי הכסף שיממן את הצינור כבר בקופה, הסכימה העירייה להוציא היתר בנייה במקביל לקידום העבודות על הצינור. אלא שאת ההקלה היתה צריכה לאשר הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה, ונציגת משרד הבריאות בוועדה התנגדה לה, אף שהוסבר מצב החירום והובהר שהתקציב קיים והקמת הצנרת בהליכי ביצוע. רק אחרי חודשים רבים של דיונים נמצא פתרון למחלוקת.

רווה איתן, סמנכ"ל מחקר ב"מדלן" | צילום: סיגל איתן

דוגמה נוספת לעיכובים בגלל מחלוקות בין גורמים שונים אפשר למצוא בשכונת עיר ימים בצפון נתניה. הזוכים במכרז של 2011 "נהנו" ממפגן כוחה של הפקידות, שהוביל לעיכובים של חודשים רבים בקבלת היתרי הבנייה. השכונה שוכנת סמוך לירידה לכביש החוף ולכן תוכנית בניין העיר (התב"ע) מאפשרת הוצאת היתרי הבנייה רק לאחר שיושלמו עבודות בכביש שימנעו עומס תנועה. מי אחראי לעבודות אלו? כששואלים את העירייה נענים כי התקציב, ניהול הפרויקט ותכנונו הם בסמכות משרד התחבורה וזה מקדם את העבודות בהתאם לשיקוליו הפנימיים, "שלא בהכרח תואמים את הרצון להוציא היתרי בנייה ומהר". במשרד התחבורה מגלגלים את הכדור חזרה לעירייה: "עיריית נתניה מחויבת להקמת מחלף, על פי סיכום שנחתם בעבר עם מינהל מקרקעי ישראל", הם מציינים.

הדרישות שמציבים גורמים שונים הן לגיטימיות ואף הכרחיות. אבל בסופו של דבר חוסר ההיררכיה והסנכרון בין הגורמים השונים, והיכולת של פקיד כזה או אחר לשתק את הבנייה לחודשים רבים, מאריכים את ההליך פעמים רבות שלא לצורך. פתרון שמתמודד עם קושי זה מקדם השר כחלון בהפיכת מנהל התכנון ליחידת סמך הכפופה למשרד האוצר. כחלון מצפה כי השינוי ישפיע בעיקר על תפקוד הוועדות המחוזיות, המטפלות בתוכניות הגדולות. יו"ר הוועדות האלו יהיו נציגי משרד האוצר, ולא נציגים הממונים על ידי משרד הפנים, כפי שקורה כיום. דבר זה אמור לחזק את "המשילות", כלומר את יכולתו של השלטון המרכזי לכפות תוכניות על הרשויות המקומיות למרות התנגדותן. השינוי יכול להוביל גם לקידום מהיר יותר של תוכניות, שכן האוצר מנהל את התקציבים הדרושים לקידומן.

השינוי עדיין בראשיתו ולא ברור כיצד יעבוד, אך כבר כעת ברור שאחת מנקודות המפתח שתקבע אם יצליח או לא, תהיה היכולת של כחלון לרתום את הרשויות המקומיות לעבודה משותפת.

לראשי הערים שבתחומן מוקמות השכונות השפעה דרמטית על היכולת לקדם בנייה. במקרים שבהם ניסו משרדי הממשלה לכפות בנייה ללא הסכמת הרשויות המקומיות התגלו קשיים אינספור. האינטרסים של ראשי הערים לא תמיד זהים לאינטרסים של השלטון המרכזי, והמחלוקות אינן רק בענייני תקציב. קיימות מחלוקות שנוגעות לצביון העיר, קצב התפתחותה והעדפה של ראש העירייה במי הוא רוצה להשקיע: בתושבים הקיימים שיסייעו בבחירתו מחדש, או בשכונות ענק לתושבים חדשים שבנייתן תסתיים במועד לא ידוע.

צילום: אוראל כהן

"בחודש שעבר קיבלתי היתר לקרקע שבה זכיתי ב־2011"

את החשיבות בשיתוף הפעולה עם הרשות המקומית אפשר לראות בשכונת סנסן שביישוב הקהילתי צור הדסה, השייך למועצה המקומית מטה יהודה. שם הליך קבלת היתרי הבנייה לזוכים במכרזים שנערכו ב־2011 ארך למעלה משנתיים. לדברי גורמים המעורים בהקמת השכונה, העיכובים נבעו מחוסר שיתוף של המועצה המקומית מטה יהודה בקידום הבנייה בגלל חשש שהדירות מיועדות לאוכלוסייה דתית חרדית והצביון החילוני של היישוב ייפגע.

משה דדון, ראש המועצה המקומית מטה יהודה, מאשר כי אכן היה חשש כזה, אך מציין כי הקשיים שהערים נבעו מתוך דאגה לכך כי יוקמו בשכונה תשתיות: "לפני 15 שנה בנו בצור הדסה שכונה ולא סיימו את עבודות הפיתוח. עד היום התשתיות על הפנים". הוא מסביר: "שום דבר לא זז בלי הסכם פיתוח מסודר. באים לבנות שכונה במועצה עם יישובים קטנים של 400–300 משפחות ומכפילים יישוב בבת אחת, בלי הסכמי פיתוח, בלי התחייבויות לפיתוח, בלי התחייבות למוסדות ציבור. זה לא יכול לעבוד". גם בשכונת אגמים באשקלון, חוסר שיתוף פעולה של העירייה בגלל חשש שהשכונה מיועדת לחרדים, הוביל לעיכובים ארוכים של הזוכים במכרז שנערך ב־2011.

לעתים העיכובים בתהליך מול הרשויות המקומיות לא נובעים מחילוקי דעות מהותיים עם שר כזה או אחר, אלא פשוט מחוסר יעילות של הרשות המקומית, או כפי שהגדיר זאת אחד היזמים: "יש רשויות שבהן אני צריך לשים מנכ"ל בשביל לבדוק כל שבוע אם התוכניות יצאו מפקיד אחד ועברו לאחר". באגמים באשקלון מספרים הקבלנים שבונים בשכונה שההליכים לקידום הבנייה אינם יעילים, בשל כוח אדם מצומצם ברשות המקומית. "ערים כמו אשקלון לא יכולות לטפל במסה של יזמים הבונים באותו הזמן. באגמים היו לי 188 יחידות בכעשרה מגרשים. המצב אמנם השתפר לאחר שראש העירייה התחלף, אבל רק החודש הוצאתי היתר אחרון למכרז שבו זכיתי באמצע 2011", מספר ג'קי אביסרור, סמנכ"ל באביסרור משה ובניו.

הליך הוצאת ההיתר כולל בדיקה שהתוכנית מתאימה לדרישות של גופים שונים: פקיד יערות, פקיד כיבוי אש, פיקוד העורף, חברת החשמל, מחלקת תברואה ועוד. "ברוב המגרשים באגמים יש עצים", מוסיף אביסרור, "היינו צרכים להביא אגרונום לכל מגרש שיחליט אילו עצים אפשר לכרות ואילו לשמר. לפעמים התבקשנו לשנות תוכנית כדי לא לפגוע בעץ. אחרי שכל המחלקות נתנו היתרים, הגענו לבודקת שצריכה לבדוק שהתוכנית מתאימה לתב"ע, אלא שהיתה רק בודקת אחת וזה עיכב את ההליך. משרד הבינוי קנס אותי ב־300 אלף שקל, משום שלא עמדתי בהתחייבות לבנות בתוך 18 חודשים".

שי הנינג, מנכ"ל אפגד | צילום: אוראל כהן

דרוש בעיקר רצון טוב

גורם נוסף שמוביל לעיכובים בתחילת הבנייה הוא תנאים שמוסיפות העיריות על אלו שקבועים בתב"ע המחייבת את הקבלנים הבונים. במקרה כזה, קבלנים שלא יודעים מראש מהן הדרישות נאלצים לשנות את התוכניות שוב ושוב ולחזור על התהליך לקבלת ההיתר.

אמסלם מספר כי בבאר יעקב תכננו דירות עם מחסנים צמודים בהתאם להוראות התב"ע: "פתאום קם מישהו בוועדה המקומית וחשש שהאנשים יהפכו את המחסנים לחדר, אז הנחו אותנו להוריד את המחסנים לקומת הקרקע. כעת יש שיח עם העירייה, ואנחנו מנסים למצוא פתרון אחר. רק כשיימצא כזה אוכל להתחיל לשווק את הדירות".

אולם, גם ללא תוכניות גרנדיוזיות של מדינה לפתרון המצב, בענף מספרים על ערים שבהן זה יכול להיות אחרת. יזמים שבונים ברובע יזרעאל בעפולה מספרים כי העירייה מקדמת את היתרי הבנייה במהירות וביעילות, עם רצון טוב ושיתוף פעולה. גם אביסרור סבור כי כשיש רצון טוב אפשר לזרז הליכים. לדבריו כך פועלים ברחובות: "העירייה יצרה מסלול ירוק — אם התוכנית שלך מתאימה לתב"ע, ואתה לא מבקש הקלות, אתה מקבל תוך שלושה חודשים היתר בנייה לתחילת העבודות, ותוך כדי עבודה מקדמים ועומדים בדרישות נוספות".

כך בדקנו

קשה לאמוד את פרק הזמן בין הזכייה במכרז לבין תחילת הבנייה, כיוון שלא קיימים נתונים על מועד תחילתה בפועל. לכן, בדיקת "מגזין כלכליסט" ואתר "מדלן" התבססה על נתון אובייקטיבי של רשות המסים והוא מועד מכירת דירה ראשונה על ידי הקבלן, וזאת במכרזים לכ־15 אלף יח"ד. בענף מקובל שהדירות הראשונות נמכרות "על הנייר" לפני שהתחילה הבנייה. עם זאת, ברוב המקרים הקבלנים יתחילו במכירת הדירות רק לאחר שייפתרו הבעיות הגדולות שמעכבות את הבנייה ובסמוך לתחילתה.

השנתיים שעוברות בממוצע בין הזכייה במכרז למכירת הדירה הראשונה, כפי שעלה מהבדיקה, מתווספות ל־7.5 שנים שחולפות מתחילת הליך התכנון ועד המכרז, לפי נתוני בנק ישראל, ולשנתיים וחצי של הליך הבנייה עד לאכלוס, לפי נתוני משרד הבינוי.