דו"ח המבקר על מערכת הביטחון: ככה לא מתייעלים

ברגעים אלה, כשהממשלה יושבת להכריע לגבי תקציב המדינה לשנים 2016-2015, מפרסם מבקר המדינה השופט (בדימוס) יוסף שפירא דו"ח מיוחד על ניהול תקציב הביטחון. לו הדו"ח הזה היה מתפרסם יום או יומיים קודם לכן, אולי היה יכול עוד להשפיע על ההחלטה של הממשלה לגבי גובה תקציב הביטחון.

דו"ח המבקר חושף, כמו שרק המבקר יכול לחשוף, מה באמת קרה לתהליך ההתייעלות התקציבית שצה"ל ומשרד הביטחון היו צריכים לבצע מאז שנת 2007. תהליך ההתייעלות הזה היה אמור לקרות כחלק מהמלצות ועדת ברודט, שהמליצה להגדיל מאוד את תקציב הביטחון (ב-70 מיליארד שקל בתוך עשור) אבל גם להכריח אותו להתייעל ב-30 מיליארד שקל במקביל. וזה, חושף כעת המבקר, לא קרה. אפילו לא קרוב. אם מישהו היה צריך הוכחה חיצונית כי הממצאים של ועדת לוקר נכונים (בניגוד לטענות של משרד הביטחון), הרי שדו"ח המבקר מעיד על כך בצורה נחרצת.

 

הבכירים "שכחו" לכנס את ועדת ההיגוי

בעקבות המלצות ועדת ברודט, משרד הביטחון וצה"ל שכרו את שירותיה של חברת הייעוץ הבין לאומית מקינזי על מנת שתבחן את פעילות מערכת הביטחון ותקציבו ותמליץ היכן ואיך אפשר להתייעל. הצוות של מקינזי התחיל לעבוד, ובנובמבר 2009, שנתיים לאחר מסקנות ועדת ברודט, סוף סוף פורסם הדו"ח הראשון של הצוות. הדו"ח הזה היה מצומצם יחסית ונגע רק לתחום הבינוי והרכש במערכת הביטחון. בתמצית, מקינזי המליצו לשנות את השיטה ולצמצם כפילויות. ההמלצות האלה אומצו ברובן. אבל מאותה נקודה העסק התחיל לקרטע.

דו"ח המבקר חושף דינמיקה של שחיקה בחשיבות תהליך ההתייעלות. בתחילת הדרך מערכת הביטחון עוד הקדישה לכך תשומת לב ניהולית של הדרגים הבכירים ביותר. לצורך יישום תהליכי ההתייעלות שמקינזי המליצה עליה הוקמה ועדת היגוי עליונה בראשות מנכ"ל משרד הביטחון וסגן הרמטכ"ל, שמתחתיה פעלה מנהלת תוכנית ההתייעלות הכלכלית הצה"לית, שקרויה "עת האסיף". אלא שהמבקר חושף כי על אף החשיבות שהגורמים השונים בתוך מערכת הביטחון ראו בפעילותה של ועדת ההיגוי ובתשומת הלב שראשי המערכת אמורים לתת לתהליך, בפועל ועדת ההיגוי הזו לא התכנסה כלל במשך שנה שלמה - בין אוקטובר 2011 לבין ספטמבר 2012.

יתרה מזאת, כבר ביולי 2012 התריע מי שעמד אז בראש תוכנית ההתייעלות כי "אי התכנסות ועדת ההיגוי העליונה, מקשה על קידום נושאים ושחרור צווארי בקבוק". ובכל זאת, זה לקח להם חודשיים נוספים שלמים בשביל לכנס את הוועדה. כשהיא סוף סוף התכנסה ציינו סגן הרמטכ"ל דאז יאיר נווה ומנכ"ל משרד הביטחון דאז אודי שני כי יש להקפיד על דיונים של ועדת ההיגוי אחת לשלושה חודשים. אז אמרו. המבקר מגלה כי אחרי הישיבה ההיא הוועדה לא כונסה שוב במשך שנתיים שלמות, עד ספטמבר 2014. רק אז כונסה שוב ועדת ההיגוי. כלומר, במשך שלוש שנים, ועדת ההיגוי לא התכנסה כלל, להוציא פגישה אחת. זו תשומת הלב שצמרת מערכת הביטחון הקדישה לנושא ההתייעלות.

או במילותיו של המבקר, "מעמדה של תוכנית עת האסיף הלך ודעך במהלך השנים. למצב דברים זה היו השלכות על המשכיות תהליכי ההתייעלות, ועל הבקרה על חסכונות ממהלכי ההתייעלות". הדעיכה הזו באה לידי ביטוי גם בדרגות של מי שהיו ממונים על התוכנית. בתחילת הדרך היה זה קצין בדרגת תת אלוף, כעבור שנתיים הדרג שונמך לאלוף משנה, וכיום ממונה עליה סגן אלוף. לפי תשובת צה״ל ומערכת הביטחון למבקר, החל מספטמבר 2014, ועדת ההיגוי שבה להתכנס. המבקר מגדיר זאת צעד בכיוון הנכון.

השטח התעלם מתוכנית ההתייעלות

מלבד חוסר תשומת הלב של ההנהלה הבכירה של מערכת הביטחון, ואולי בגלל היעדרה, תוכנית ההתייעלות עצמה אמנם חסכה כסף למערכת הביטחון, אבל פחות בהרבה מהיעד. ראשית, המבקר חושף כי בתחום אחד - ההתעצמות הצבאית - שאחראי ל-15% מתקציב הביטחון, תוכנית ההתייעלות כלל לא יצאה לדרך. ולא בגלל שראשי מערכת הביטחון לא הנחו להוציא אותה לדרך - הם דווקא עשו זאת. אלא פשוט משום שדרג השטח לא ביצע את ההנחיות שקיבל.

ההנחיות האלה ירדו לדרג השטח בפברואר 2011, באוקטובר 2011, בינואר 2012, ביוני 2012 ושוב בספטמבר 2012, אבל הן לא בוצעו. "בביקורת עלה כי חרף ההחלטות החוזרות והנשנות של מנכ"ל משרד הביטחון וסגן הרמטכ"ל בנוגע לבחינת התייעלות במנת"ק (המנהלת שאחראית על פיתוח טנק המרכבה ומיגון הרכב הקרבי בצה"ל - ש"א) ובמפא"ת (גוף פיתוח אמצעי הלחימה של צה"ל ומשרד הביטחון - ש"א), הגורמים שהוטלה עליהם האחריות להוציאן לפועל לא עשו זאת. ועדת ההיגוי העליונה לא קיימה מעקב אחר החלטותיה ולא נמצא שראשיה דרשו הסברים לאי ביצוע ההחלטות", כותב המבקר.

כוח האדם גדל במקום להצטמצם

גם בתחום כוח האדם בצה"ל, שאחראי למרבית תקציב צה"ל ותקציב הביטחון, ההתייעלות לא ממש המריאה. ועדת ברודט קבעה באופן מפורש כי על צה"ל להתייעל בתחום היקף כוח האדם בקבע, ולהקטין את עלות השכר של צבא הקבע.

עם זאת, כפי שגם מראה כעת דו"ח ועדת לוקר, "לא רק שמערכת הביטחון לא הקטינה את מספר אנשי הקבע, אלא שהיא הגדילה אותו", כך על פי המבקר. למעשה, הפעם הראשונה שבה סוכם על תוכנית התייעלות בצבא הקבע הייתה דצמבר 2012, חמש שנים אחרי אימוץ מסקנות ועדת ברודט.

לפי צה"ל, כל הגידול בכוח האדם נעשה באישור הרמטכ"ל, "בתחומים חיוניים בהם נדרשה תוספת כוח אדם, כגון: מטוסים ללא טייס, צוללות, מודיעין, הגנה אווירית, סייבר ותחומי העורף". עם זאת, המבקר מעיר למערכת הביטחון בתשובה כי "היה על צה"ל לערוך מלכתחילה בחינות להתייעלות ארגונית כדי להביא לצמצום בכוח אדם בתחומים חיוניים פחות. באופן כזה, לצורך הגידול בכוח אדם בתחומים שאותם הגדיר צה"ל חיוניים, היו מתפנים מקורות תקציביים מתחומים חיוניים פחות". או בקיצור, צה״ל היה צריך לנהל את עצמו ולהגדיר סדרי עדיפויות. תחת זאת הוא פשוט הלך על שיטת "גם וגם וגם", מבלי להתחשב בתוצאות התקציביות שלה.

יתרה מזאת, גם על פי תוכנית ההתייעלות בכוח אדם שצה"ל התחיל בה בשנה האחרונה, ושכעת הרמטכ"ל מעוניין להמשיכה, לא באמת צפויה להשיג התייעלות, אלא רק חזרה לרמות של לפני הגידול בכוח האדם. או במילותיו של המבקר, "במשך חמש שנים גדל כוח האדם בקבע ב-9%. על פי התוכנית האמורה הוא צפוי לרדת עד סוף 2016 ב-9%, להיקף דומה לזה שהיה. על כן, אפילו אם תושלם הירידה בהיקף שנקבע, ספק אם ניתן לראות בתהליך בכללותו התייעלות בכוח אדם קבע".

בתחום האחזקה בצבא היבשה המצב רחוק משיפור. גם ועדת לוקר קבע כי צבא היבשה זקוק להתייעלות משמעותית, וגם חברת מקינזי סברה כך. עם זאת, על פי הודאת צה"ל עצמו בפני המבקר, "באפיק האחזקה ביבשה לא הושגה התייעלות, וכדי להביא את אפיק האחזקה לכדי מיצוי נדרש להשקיע כוח אדם ותקציב".

המערכת הממוחשבת לבחינת ההתייעלות עומדת כאבן שאין לה הופכין

אף אחד לא יודע מי באמת אחראי על לבדוק מה היקף ההתייעלות, ועד שמוצאים את הנתונים - הם נמוכים בהרבה מהיעד אם כבר מתייעלים, יש צורך לאסוף נתונים באופן שוטף בשביל לאמוד את היקף ההתייעלות ולבדוק האם היא מתקדמת בקצב המתאים. בשביל לאסוף את הנתונים האלה החליט ב-2011 היועץ הכספי לרמטכ"ל להקים מערכת ממוחשבת שתאסוף את נתוני ההתייעלות ותכמת אותם. הם קראו למערכת מנוף וקבעו כי היא תאפשר "שיתוף מידע בין כל הגורמים המעורבים לצורך בקרה מיטבית על יישום חסכונות כספיים… מדידת יוזמות התייעלות במישורים שונים, תוך השוואה לנתוני הפתיחה, ובקרה ופיקוח על ביצוע שוטף מול תכנון".

בנובמבר 2011 אושר המפרט של המערכת, וחודש לאחר מכן נמסרה ההודעה כי בשנה שלאחר מכן המערכת תעלה לאוויר. זה לא קרה.

המבקר חושף כי על אף שהושקעו שעות עבודה רבות בפיתוח המערכת, לרבות על ידי יועץ חיצוני בתשלום, "גופי צה"ל ומשרד הביטחון לא עשו בה שימוש כלל… כתוצאה מכך מונחת המערכת כאבן שאין לה הופכין, וממילא לא הושגו יעדיה". המבקר לא מציין כמה עלה פיתוח המערכת הזו. בנוסף, זו לא הפעם הראשונה שבה המבקר חושף מערכת ממוחשבת שצה״ל מפתח ולבסוף לא משתמש בה. אותו דבר בדיוק קרה עם המערכת שפותחה כלקח ממלחמת לבנון השניה בשביל שקברניטי המערכת יידעו בזמן אמת מה מוכנות הצבא למלחמה.

מילא שאין מערכת, אבל מבקר המדינה חושף שגם הכלכלנים בצבא, אלה שמשרתים באגף התקציבים במשרד הביטחון (שהעומד בראשו הוא גם היועץ הכספי לרמטכ״ל), לא עסקו בפיקוח ובקרה על תהליכי ההתייעלות. כשהמבקר ביקש בנובמבר 2013 את כלל נתוני החיסכון וההתייעלות מאגף התקציבים במשרד הביטחון ראש האגף הפנה את המבקר לאגף התכנון בצה״ל לצורך קבלת הנתונים שמקורם בקיצוצים.

אלא שכמיטב מסורת הבירוקרטיה הקישונית, אגף התכנון הפנה את נציגי המבקר בחזרה לאגף התקציבים במשרד הביטחון, משום שלטענתו הוא הגורם האחראי לכך. נציגי מבקר המדינה חזרו לאגף התקציבים, אולם שם המשיכו לטעון בתוקף כי הכתובת היא אגף התכנון. "בהמשך לבקשת משרד מבקר המדינה, רק ביוני 2014 הציג ראש חטיבת התכנון באגף התכנון נתוני חיסכון שמקורם בקיצוצים" (אגב, רק בחודשיים האחרונים החליט מנכ"ל משרד הביטחון כי האחריות לכך תהיה על אגף התקציבים במשרד הביטחון).

הנה מה שעלה מן הנתונים שנמסרו בסופו של דבר: בשנים 2008-2009 לא הייתה שום התייעלות בצה"ל, למרות שחלפו שנתיים מהמלצות ועדת ברודט. בהמשך, ההתייעלות החלה (בהתאם להמלצות חברת מקינזי), ועד שנת 2013 ההתייעלות הסתכמה ב-6 מיליארד שקל. זאת בזמן שהיעד שקבעה ועדת ברודט, שגם אושר בממשלה, היתה התייעלות של 11.5 מיליארד שקל, כמעט פי שתיים, עד לשנה זו.

צה"ל לא אהב את מתודולוגיית הבדיקה של המבקר, והשיב כי את ההתייעלות יש לבחון בראייה רב שנתית. לפי קצב ההתייעלות (של מעט יותר ממיליארד שקל בשנה), עד שנת 2017 צה"ל יתייעל בהיקף מצטבר של 10.3 מיליארד שקל, ולכן הכל בסדר. עם זאת, המבקר מעיר כי לפי דו"ח ברודט התייעלות עתידית לא מפנה מקורות תקציביים בעבר ובהווה, שאמורים לשמש את צה"ל למטרות אחרות. ולכן, קובע המבקר, בחמש השנים הראשונות שחלפו מאז דוח ברודט היה פיגור משמעותי בקצב ההתייעלות".

עם זאת, מבקר המדינה מציין לחיוב "את השינוי שחל לאחרונה הן בהתייחסויותיה של מערכת הביטחון לממצאי הביקורת והן בפגישות שהתנהלו לאחר מכן עם הדרג הבכיר במשרד ובצה"ל".

גם האוצר והדרג המדיני לא יוצאים נקיים

לא רק שצה"ל ומשרד הביטחון לא פיקחו על עצמם כמו שצריך, גם משרד האוצר והדרג המדיני לא פיקחו כלל על תוכנית ההתייעלות. נציגי משרד האוצר הוזמנו לשבעה דיונים של ועדת ההיגוי העליונה שעוקבת אחר תהליך ההתייעלות (כשהיא עוד התכנסה), אך הגיעו רק לארבעה מהם.

סגן הממונה על התקציבים האחראי על הביטחון מסר למבקר כי הוא ביקש ממשרד הביטחון את הדו"ח של חברת מקינזי, אולם לא קיבל אותו, ולכן סירב להשתתף בדיונים. כמבקר המדינה ביקש מהאוצר נתונים על היקף ההתייעלות, השיבו מאגף התקציבים באוצר כי "משרד האוצר אינו יודע האם מערכת הביטחון התייעלה". במשרד הביטחון, אגב, סתרו את טענות משרד האוצר וטענו בתגובה כי כל הנתונים נמסרו כל העת למשרד האוצר בשקיפות מלאה.

על פי המלצות ועדת ברודט, הקבינט הביטחוני היה אמור לקיים ישיבה שנתית בשביל לבחון את קצב והיקף ההתייעלות במערכת הביטחון. בפועל, מגלה המבקר, נערכה ישיבה אחת כזו, באוקטובר 2008, בה ראש הממשלה הוציא את תהליך ההתייעלות לדרך. וזהו. לא היו עוד ישיבות כאלה, למעט ישיבה אחת באמצע 2011 שבה, על הדרך, ראש אגף התקציבים במשרד הביטחון הציג את ההתייעלות במערכת הביטחון (על אף שהמבקר חושף כי כמעט שלא היתה כזו אז).

מלבד הקבינט, גם המועצה לביטחון לאומי במשרד ראש הממשלה היתה אמורה לקיים מעקב הדוק אחר התקדמות תוכנית ההתייעלות. בפועל, קובע המבקר, המעקב היה דליל ביותר.

ואם כבר מזכירים את המועצה לביטחון לאומי - זהו הגוף שאחראי להכין את עבודת המטה לראש הממשלה בנושא תקציב הביטחון לקראת דיוני התקציב, בדגש על "גיבוש חלופות, על פי סדרי עדיפויות מנומקים בראייה כוללת" ולהציג אותן בדיוני הקבינט. בקיצור, המועצה לביטחון לאומי אמורה לאפשר לראש הממשלה נקודת מבט חיצונית ואובייקטיבית על מה שנציגי צה"ל ומערכת הביטחון מציגים בפניו בדיוני התקציב. בפועל, זה לא עובד (כפי שגם מעידה ועדת לוקר).

נציגי מבקר המדינה קראו פרוטוקולים של ישיבות הקבינט ושוחחו עם כל הגורמים האפשריים הרלוונטיים, והגיעו למסקנה כי "המועצה לביטחון לאומי אינה מוודאת גיבוש והצגה של חלופות, על ידיה או על ידי מערכת הביטחון, וממילא היא אינה מציגה חלופות בדיוני הקבינט, את ההבדלים ביניהן ואת משמעותם, ואת המלצתו המנומקת לחלופה הנבחרת", למרות שכך מתחייב בחוק.

חברי הקבינט מודעים היטב לצורך בחלופות להצגה של מערכת הביטחון. מבקר המדינה חושף כי בדיון הקבינט במאי 2013 (שבסופו הוחלט על קיצוץ של 3 מיליארד שקל בתקציב הביטחון) העיר אחד השרים כי הקבינט צריך לשמוע תוכנית עם עקרונות אולי פורצי דרך, ״למשל, פחות כוחות אבל יותר אימון לכוחות״.

בישיבת הקבינט חודשיים לאחר מכן, כשצה"ל התלונן כי הקיצוץ בתקציבו ישתק את פעילות האימונים ויפגע אנושות בביטחון, העיר אחד מהשרים כי "איזה הערות אנחנו יכולים להעיר היום לעניין הזה? אין לנו שום דרך… לחפש אלטרנטיבות… לשרים אין ברירה אלא לומר כן או לא, ולא מעבר לזה".

החשיפה הנדירה הזו בידי מבקר המדינה מגלה איך זה באמת נראה ועובד מאחורי הקלעים. מערכת הביטחון מודה כי המועצה לביטחון לאומי לא בודקת את תקציב הביטחון, משרד האוצר טוען כי המועצה לא מספקת שום כלים או תשובות, והמועצה עצמה טוענת כי היא אינה יכולה לעשות את העבודה שלה בשל חוסר שיתוף פעולה מצד מערכת הביטחון. כך נראה המעגל שאמור לאפשר לראש הממשלה ולשרי הקבינט להכריע אם מה שמערכת הביטחון מציגה בפניו היא היא האפשרות הטובה ביותר. לא פלא שוועדת לוקר המליצה להטיל על מערכת הביטחון מעגלים נוספים של שקיפות ובקרה.

מצה"ל ומשרד הביטחון נמסר: "דו"ח מבקר המדינה מתייחס לשנים 2008-2012, ואינו משקף את הנעשה בצה"ל בימים אלו, כפי שאף ציין מבקר המדינה בדברי הסיכום בדו"ח. נציין כי צה"ל פועל ללא תר"ש החל משנת 2012 בניגוד למקובל בארגונים בסדר גדול של צה"ל ושל מערכת הביטחון על אף ניסיונותיו להביא ליישום תר"ש 'עוז' ו'תעוזה' וזאת מסיבות שאינן תלויות בו".

עוד נמסר: "העלייה המדוברת בכוח האדם בשנים הנידונות בדו"ח התבצעה בהתאם לצרכים מבצעיים שנבעו מהמציאות המשתנה ובעקבות פיתוח יכולות חדשות וחשובות כגון העצמת מערך הסייבר, מתן מענה לחיזוק ההגנה על הגבולות והקמת מסגרות הגנה אווירית (כדוגמת מערך כיפת ברזל).

"לפני כשבועיים, הציג הרמטכ"ל, רב-אלוף גדי איזנקוט את התוכנית הרב שנתית "גדעון" שנבנתה למול המציאות הביטחונית, אתגרי השעה והאיומים השונים מחד, ומאידך, מתייחסת לאתגרי התקציב והשתנות הצרכים של החברה הישראלית. התוכנית מציגה לראשונה תפיסת התייעלות כוללת בשורה ארוכה של תחומים ובניהם תפיסת ההפעלה של הצבא, מבנה צה"ל, מודל קבע חדשני ועוד. התוכנית מביאה עמה פתרונות ומענות לחלק גדול מהסוגיות אותן מציג המבקר בדו"ח. יישום תר"ש גדעון למרות הצעדים הקשים המגולמים בה יביא להתייעלות בצה"ל שאין לה אח ורע בשירות הציבורי ובאף ארגון אחר במשק הישראלי.

"לצערנו, דו"ח מבקר המדינה אינו מתייחס להישגי תוכנית ההתייעלות מאז 2013. בתקופה שנידונה בדו"ח המבקר, פעלה מערכת הביטחון לאורו של דו"ח ועדת ברודט (2007) והפעילה את חברת מקינזי (2009) לטובת גיבוש תוכנית התייעלות וחסכון בתקציב הביטחון. התוכנית כללה וועדות היגוי להתייעלות, בקרה עליונה של הנהלת מערכת הביטחון ואף קיום ועדות היגוי באגפים ובזרועות בפעילויות משותפות בצוותי הרכשה אינטגרטיביים (ipt).כך לדוגמא הושרשה תרבות זו גם במנת"ק שעברה בשנים האחרונות תהליכי התייעלות משמעותיים. יודגש כי תהליכי ההתייעלות ובקרת החסכונות מוצגים בשקיפות, בכל רגע נתון, למקבלי ההחלטות בדרג הבכיר, ואף הוצגו מס' פעמים למשרד האוצר ולמל"ל. מתווה ברודט אשר גובש ב-2007 היה הבסיס ליעד של 30 מיליארד ₪ לפינוי מקורות עד 2017. המתווה בוטל ב-2013 ואף על פי כן, ובמקביל לקיצוץ שספג תקציב הביטחון, מערכת הביטחון ממשיכה במאמצי ההתייעלות שלה וצפויה להשיג כ-90% מהיעד (כ-27 מתוך 30 מיליארד שקל) במצטבר עד 2017.

כמו כן, צה"ל המשיך במאמצי ההתייעלות ביוזמתו בתהליך קשה במסגרתו פוטרו אלפי אנשי קבע. מאז תחילת 2013 פוטרו 2,300 משרתי קבע זאת על אף הנדבך המשמעותי המהווים משרתים אלו בפעילות צה"ל בשמירה על ביטחון ישראל".