אתר זה עושה שימוש בעוגיות על מנת להבטיח לך את חוויית הגלישה הטובה ביותר.
תאורטיקן מבריק, מאותרג, עם קשיים בחיבור לשטח צילום: עמית שעל

תאורטיקן מבריק, מאותרג, עם קשיים בחיבור לשטח

דיוויד גילה סיים קדנציה של 4 וחצי שנים עם בציר שלא מזכיר בשום דבר את קודמיו:5 תיקוני חקיקה מהותיים, 8 גילוי דעת והתפכחות, גם אם מאוחרת, מהסכם גז רשלני. אלא שבמבחן היישום בפועל הקדנציה שלו לא ראויה לציון גבוה יותר מטעון שיפור

30.08.2015, 07:03 | נעמה סיקולר ותומר גנון

ההחלטה למנות את דיויד גילה לממונה על הגבלים עסקיים לפני ארבע שנים וחצי לוותה בביקורת חריפה. המינוי המפתיע של הפרופסור, שכלל לא הגיש מועמדות לתפקיד אלא נקרא לדגל על ידי ועדת איתור, עורר חששות כבדים. חוות דעת שכתב בתקופתו כמרצה למשפטים באוניברסיטת תל־אביב עבור חברות עסקיות (כמו קוקה־קולה, בזק, פרטנר, רותם אמפרט וחיפה כימיקלים) ומאמרים שנתפסו ככאלה שתומכים בריכוזיות משקית איימו לסכל את המינוי.

ביום שלישי השבוע יסיים גילה כהונה סוערת כממונה על הגבלים עסקיים כשהוא עדיין דמות שנויה במחלוקת, אבל מסיבות שונות בתכלית מאלה שאיימו על מינויו ב־2011.

במאי האחרון התפטר דיויד גילה (51) אגב סירובו לאשר למונופול הגז פטור מהסדר כובל. הוא עשה זאת לאחר שהממשלה סירבה לקבל את חוות דעתו בנוגע לצעדים הנדרשים לצורך הבטחת תחרותיות במשק הגז בישראל.

גילה התפטר משום שהתפכח והבין שהמתווה שקידם בעצמו במשך שנים לא טוב מספיק, אבל ממשלת ישראל לא התפכחה באותה המהירות. היא ביקשה ועדיין מבקשת להגיע להסכמות עם חברות הגז, שלדעתו אינן מספקות.

כשגילה התפטר הוא הפך בעיני רבים לסמל המלחמה במונופולים עוצמתיים, אף שהמפתחות להסדרת שוק האנרגיה נמצאו במשך שנים בידיו באופן בלעדי. הוא עצמו קידם במרץ במשך שלוש שנים מתווה מקל מאוד מבחינה תחרותית עם חברות הגז, שבמסגרתו כל מה שנדרש מהן היה למכור שני מאגרי גז קטנים — כריש ותנין.

התפטרותו של גילה תחת ההצהרה "איני יכול עוד" הפכה אותו לאחד הרגולטורים המאותרגים בישראל. בשלושת החודשים שנותרו לו בתפקיד מאז שהתפטר הוא הכניס את הממשלה לפלונטר משפטי שחייב אותה בעקיפין לשפר את מתווה הגז, אבל גם חשף את הרשות שבראשה עמד לסכנה קיומית.

הסכנה הזו נובעת מהאפשרות ששר הכלכלה, לראשונה אי פעם, יפעיל את סמכותו בחוק לעקוף את הממונה ויאשר במקומו את מתווה הגז.

אלא שגם בתסריט האופטימי יותר, שבו תחכה ההחלטה בנושא למחליפו ללא מעקפים פוליטיים, מעמדה העצמאי של הרשות צפוי להיפגע מאחר שיש יסוד להניח שזהות מחליפו תיקבע במידה רבה על בסיס השקפת עולמו בסוגיית הגז.

בסיטואציה הזו, בשני התרחישים האפשריים, גילה פורש כממונה חזק, כמעט קדוש בעיני ציבורים מסוימים. יורשו, לעומת זאת — תהיה זהותו אשר תהיה - ייכנס לכיסא של רגולטור חבוט, רופס, מסונדל.

משאיר רשות גדולה ושסועה

 

אבל גם אם נניח לרגע בצד את מתווה הגז וננסה לסכם את ארבע השנים וחצי של דיויד גילה ברשות ההגבלים, גם אז התמונה שמתקבלת משיחות עם עשרות גורמים בתחום היא כפולה — כזו של רפורמטור ענק, עוצמתי, תיאורטיקן מבריק, שיצר לרשות סט חסר תקדים של כלי אכיפה, אבל גם כזה שהתקשה ליישם את כל הסמכויות שאסף בדרך.

דיויד גילה, איור: דניאל גולדפרב דיויד גילה | איור: דניאל גולדפרב דיויד גילה, איור: דניאל גולדפרב

גילה עוזב רשות הרבה יותר גדולה מזו שקיבל, עם סמכויות אכיפה חדשות שהוקנו לה בחקיקה, משופעת בתקציבים ובתקנים — אבל גם שסועה מבפנים, כזו שחילוקי דעות אידיאולוגיים בנושא מתווה הגז מפלגים את בכיריה.

אחד הסיפורים שמדגימים את אופיו ותפקודו של גילה, את הפער בין התיאוריה ליישום בשטח, אירע בתחילת כהונתו. באוקטובר 2011 הגיעה לשולחנו בקשת מיזוג גדולה ראשונה. דלק רכב, יבואנית מאזדה ופורד, ביקשה לרכוש את קמור מוטורס, יבואנית ב.מ.וו בישראל. גילה חשב שהמיזוג מעורר קשיים תחרותיים ונטה שלא לאשרו. ההתנגדות הזו גררה ביקורת רבה בשוק, בטענה שהוא לא מבין את ההבחנה בין שוק המכוניות המשפחתיות (מאזדה ופורד) לשוק רכבי היוקרה (ב.מ.וו).

גילה הבין גם הבין את הטענה הזאת, אבל ביקש לייצר מסר מרתיע באמצעות פרשנות מרחיבה לחוק ההגבלים. בניגוד לקודמיו, הוא ביקש לבחון לא רק את השוק הספציפי הפרטני וקהל היעד שלו, אלא את השוק בכללותו, וטען שהמיזוג ייצר ריכוזיות בלתי רצויה בשוק יבואניות הרכב. גם כאן היו גורמים בתוך הרשות שחשבו אחרת.

לבסוף גילה נסוג ואישר את המיזוג, בין היתר מחשש שהתנגדותו לא תעמוד במבחן בית הדין. למרות האישור, נושא הריכוזיות בשוק הרכב המשיך ללוות את גילה ואת הרשות עד ליומו האחרון בתפקיד. גילה טען שנחשף אגב המיזוג לריכוזיות הגבוהה בשוק יבוא המכוניות, וביקש להחיל צעדים שיצמצמו אותה ויקלו על הצרכנים.

בסוף השבוע האחרון הגיע המהלך, שהחל ב־2011, לנקודת רתיחה. משרד התחבורה הודיע על בסיס חוות דעת של רשות ההגבלים כי יופסק הפרסום החודשי של נתוני מסירות הרכב לפי דגמים, נפחי מנוע ומותגים, מחשש שהפרסום פותח פתח לתיאום בין היבואניות. בתיאוריה זה נשמע מהלך ראוי, אבל היישום שלו במציאות כבר נראה קצת אחרת. ההערכות בפועל הן שהמהלך עשוי להביא דווקא להעלאת מחירים, שכן אם הצרכן לא יודע מהם הדגמים הפופולריים בישראל, אין סיבה להמשיך בתחרות מחירים פרועה כדי לנסות להסיט צרכנים מדגם פופולרי לדגם חלופי שמיובא על ידי חברה מתחרה.

פול גז בניוטרל

 

הניסיון לעצור את המיזוג ההוא בין דלק רכב לקמור היה הסנונית הראשונה לשאיפה של גילה להגדיר מחדש מחוזות חדשים ולמתוח להם את חוק ההגבלים העסקיים. המחאה החברתית שפרצה בקיץ 2011, גם היא זמן קצר לאחר שנכנס לתפקידו, נתנה רוח גבית לשאיפותיו.

המסרים של המחאה התיישבו היטב עם החזון של גילה ורשות ההגבלים: שוק משוכלל שבו כוחם של התאגידים הגדולים מרוסן, התחרות פורחת ובהתאם יוקר המחיה יורד. ברוח זו יצר גילה תקדים כממונה, כאשר בעיצומה של מחאת הקוטג' יצא בקריאה פומבית לצרכנים להחרים מוצרים יקרים. הקהל הריע לפקיד הממשלתי שהעז לתמוך בו, בזמן שהממשלה כולה עוד התקשתה לעכל את ממדי התופעה החדשה. אבל לא מדובר באמירה טריוויאלית. מבקריו טענו שעל הממונה להשתמש בכלי האכיפה הקיימים ברשותו כדי להקל על הצרכנים ולא לגלגל את האחריות אליהם.

שנויה במחלוקת ככל שתהיה, האמירה ההיא בראשיתה של המחאה, בשילוב הרוחות החדשות שנשבו בציבור הישראלי, נתנו דחיפה ענקית לגילה. הפוליטיקאים החלו לראות בו וברשות ההגבלים את חוד החנית להשגת תחרות בשווקים, וציידו אותו בעוד ועוד סמכויות. עד כדי כך שבמהלך הדיונים בוועדת הכלכלה על חוק הריכוזיות נאלץ גילה להסביר לחברי הכנסת, שהרשות בגודלה הנוכחי לא יכולה לטפל בכל כך הרבה נושאים חדשים במקביל. משרד האוצר התיישר גם הוא עם הקו הזה, וכך גדלו תקני כוח האדם והתקציבים של הרשות ב־50%. הרשות עברה למבנה חדש בירושלים שיתאים לגודלה המשודרג, ודיויד גילה החל לעבוד במרץ. לזכותו ייאמר שהוא באמת עבד, גם אם לפעמים זה היה יותר פול גז בניוטרל.

במהלך תקופתו ברשות נחקקו חמישה תיקונים מהותיים לחוק ההגבלים ופורסמו שמונה גילויי דעת בעניינים שונים. מדובר במספר שיא ביחס לפעילות הרשות ב־20 השנה שקדמו לכך. הרשות בתקופתו גם "ניצחה" את הרגולטורים המקבילים באוצר ובמשרד ראש הממשלה, וקיבלה את הסמכויות והאחריות על יישום מסקנות ועדת הריכוזיות. כחלק מרוח העשייה אף הוקמה ברשות חטיבה חדשה — חטיבת התחרותיות בראשות הכלכלן הראשי ד"ר אסף אילת, שהיום הוא אחד המתמודדים על כיסאו של גילה. באופן אבסורדי, אילת, שעומד עד היום בראש החטיבה שמטרתה לאתר כשלי שוק חמורים, נחשב למתון בהרבה מגילה במרבית הסוגיות ובמיוחד בשאלת מתווה הגז.

חקירות מרכזיות לא נסגרו

 

ממונה על הגבלים לא יכול להיות רק בולדוזר של חקיקה חדשנית. הוא אמור לאתר גם הפרות תחרותיות בוטות מצד מונופולים או התהוות של קרטלים. בדיוק לשם כך מקנה לו החוק סמכויות אכיפה פליליות ועומדת לרשותו מחלקת חקירות חזקה בניהולו של עו"ד חיים ארביב, לשעבר בכיר ביחידה הארצית לחקירות הונאה של המשטרה (יאח"ה).

הקדנציה של גילה מסתיימת בתקדים ענק, שבמסגרתו נשלח לכלא מנכ"ל שופרסל לשעבר אפי רוזנהויז על ניסיון להסדר כובל, ועם הרשעות מהדהדות גם בתיקים הנוגעים לקרטל המאפיות וקרטל מדי המים. אלא שהחקירות שמאחורי כתבי האישום הללו נולדו טרום תקופתו של גילה ברשות.

תחת ניהולו נתפסו למשל קרטל בתחום ספרי הלימוד שכבר הבשיל לשימועים בטרם הגשת כתבי אישום, וקרטל בתחום המחשוב מול רשויות וגורמים מוסדיים שממצאי חקירתו נבחנים בימים אלה. אבל זה לא מספיק להותיר חותם בתחום האכיפה הפלילית.

בצד החקירות הללו נפתחו שני תיקי דגל של הרשות, שבהן נתפסו לכאורה ענקיות המזון תנובה וקוקה־קולה בהפרות תחרותיות. יותר משלוש שנים חלפו מאז נפתחה החקירה נגד תנובה ושנה וחצי מאז נפתחה חקירת קוקה־קולה, אך הן טרם הסתיימו.

יש לומר ביושר שלחקירות מסוג זה יש נטייה להתארך, וראוי שיתארכו ככל הנדרש ולא יתגלגלו למהלכים חפוזים. אלא שפרק הזמן הזה, גם אם הוא מוצדק מבחינת החקירה, פוגע בכוח ההרתעה של הרשות אם יש ממש בחשדות, ומנגד עלול לגרום עוול למעורבים ועינוי דין במקרה שאין בחשדות דבר.

המאבק מול כיל נשאר בחוץ

 

אף שנדמה שרשות ההגבלים העסקיים תמיד היתה כאן, היא הוקמה כרגולטור עצמאי רק ב־1994. גילה הוא סך הכל הממונה החמישי וקדמו לו יורם טורבוביץ', דוד תדמור, דרור שטרום ורונית קן, בסדר הזה. מאחר שמדובר ברשות חדשה יחסית, היא סבלה במשך שנים מתת־תקצוב שהשפיע באופן מסורתי על רוחב פעילותה. גילה, כבר אמרנו, שינה את הרשות בהיבט הזה. אלא שגם הוא, כמו קודמיו, כשנשאל מדוע אינו פותח בחקירה נגד גוף כזה או אחר למרות ראיות זמינות לכאורה, או מדוע לא הכריז על גוף כמונופול למרות נתחי שוק גדולים, הסביר כי משאביה של הרשות מוגבלים ולכן היא "בוחרת את המלחמות שלה".

המלחמות של גילה לא כללו למשל את כיל של עידן עופר. בין כיל לחיפה כימיקלים התנהלה בוררות עסקית שבה נקבע כי כיל ניצלה לרעה את כוחה המונופוליסטי כדי לגבות מחיר גבוה מצרכנים. ראיות שנחשפו בבוררות יכלו לשמש את הרשות לחקירה עצמאית בתחום, אך ברשות בחרו מסיבות לא ברורות שלא לעשות זאת. גילה אישית היה מנוע מלעסוק בנושא משום שחיבר בעבר חוות דעת כלכלית עבור חיפה כימיקלים. ועדיין, הרשות שתחתיו קפאה בנושא ללא הסבר מניח את הדעת, אף שמחיר האשלג משליך על מחיר הדשנים שבהם משתמשים החקלאים, ומשם גם על סלט הירקות שלנו.

התיאוריה והמציאות

בדצמבר 2012 עמד דיויד גילה על במת כנס התחזיות של "כלכליסט", וקרא לאשר במהרה את חוק המזון שלרשות היה חלק מהותי בניסוחו. "התשובה לשאלה אם נזכה לראות את התחרות בשוק המזון משתפרת משמעותית טמונה בחקיקת חוק המזון", אמר.

יבואני הרכב כץ לקח את המלצת רשות ההגבלים רחוק מדי לאיסור שקבע משרד התחבורה על פרסום נתוני מסירות הרכב החודשיים אין אח ורע ברוב מדינות העולם המערבי; מדוע בעצם אסור לצרכן לדעת אילו מכוניות הן פופולריות? תומר הדר, 2 תגובותלכתבה המלאה

בינואר האחרון, שלוש שנים וחצי לאחר מחאת הקוטג', נכנס חוק המזון לתוקף. בדרך הוא עבר דיאטה חריפה, בגיבוי ולפעמים אפילו ביוזמת רשות ההגבלים. כך למשל העיפה הרשות של גילה מהחוק המלצה דרמטית שלפיה תוכל לפרק מונופולים בתחום המזון. ההמלצה הזו נסמכה על ממצאים שלפיהם מקטע הספקים (חברות כמו תנובה, אסם ושטראוס) הוא החלק הריכוזי ביותר בכל שרשרת הערך של המזון בישראל. הסמכות לפרק מונופלים אמנם קיימת בחוק ההגבלים הכללי ולכן לכאורה לא היתה זקוקה לחיזוק ספציפי; אלא שהסבר הרשות לסילוק הסעיף לא נסמך על הטיעון של כפילות בחוק, כי אם על כך שאין בו צורך וכי הוא דרקוני מדי. סילוק ההוראה הספציפית הזו מן החוק אותת לספקי המזון שלפחות בתחומם (להבדיל, אגב, מנושא הגז) הם לא מאוימים, וכי לא עומדים על הפרק מהלכים דרמטיים נגדם.

זו לא היתה ההתקפלות היחידה של רשות ההגבלים בעניין. אותו גילה שקרא לצרכנים להחרים את הקוטג' העניק פטורים נרחבים מהוראות החוק לשחקניות בתחום המזון, למשל בנושא סידור מדפים, באופן שעיקר מתוכן את הפרק הנוגע ליחסי ספקים־קמעונאים. בשורה התחתונה, הבשורה היחידה שנשארה מאותו חוק היא מאגר מחירים מקוון שאמור להגביר את התחרות באמצעות שקיפות. גם כאן העדיף גילה לגלגל את האחריות לצרכן — שיבדוק וישווה בעצמו — והסיר את החלקים בחוק שבהם הרגולטור אחראי לשמירת התחרות. אגב, גם מאגר המחירים המקוון לא הופעל עד עצם היום הזה.

בהקשר אחר שנוגע לשוק הקמעונאי גילה דווקא יכול לזקוף לזכותו מהלך חדשני ויצירתי מהמעלה הראשונה, אלא שגם הוא נשאר, בינתיים לפחות, בעיקר על הנייר.

מדובר בגילוי דעת שפרסם ולפיו יוטלו קנסות מינהליים של עד 24.5 מיליון שקל על מונופולים שיגבו מחיר מופרז מצרכנים — כלומר יותר מ־20% מעבר לעלות הייצור של המוצר. הכרזה שיש לה, מעבר לקנס, גם משמעויות משפטיות, למשל כבסיס להגשת תביעות ייצוגיות.

זו החלטה תקדימית שבה שוב בא לידי ביטוי החזון של מתיחת חוקי ההגבלים גם לנושא המחיר, שאליו סירבו ממונים להתקרב באופן מסורתי בכל העולם. אלא שיותר משנה חלפה מאז שגילוי הדעת הזה נכנס לתוקף, ואולם עד היום לא הצליח הממונה למצוא את מקרה הדגל שיתאים לתיאוריה החדשה שהגה. לא סכיני ג'ילט שבדק ולא מעדני החלב של שטראוס, שככל הידוע עדיין נמצאים בבדיקה. האם זה אומר שאין בשוק מונופול שגובה מחיר מופרז מהצרכנים? ודאי שלא. אבל זו בהחלט דוגמה מייצגת לכך שהתיאוריות החדשניות שהתגבשו במהלך כהונתו של גילה לא תמיד תורגמו גם למעשים.

ואולי כך בדיוק ייזכר דיויד גילה בדברי ימי רשות ההגבלים: רפורמטור ענק, אבל בעיקר בתיאוריה. המציאות, מה לעשות, לעתים קרובות הרבה יותר מסובכת. לפעמים זו הפוליטיקה, לפעמים זו התעשייה, לפעמים מצבו של המשק מורכב יותר, ולפעמים, כמו במקרה של מתווה הגז, מדובר בכל אלה יחד. ההבנה הזו לא חלחלה לתיאוריות של דיויד גילה, ולכן במבחן היישום הוא נכשל לא פעם. במבחן השטח, להבדיל ממבחן הרעיון, הקדנציה של דיויד גילה לא ראויה לציון גבוה יותר מטעון שיפור. 

בכירי עוה"ד בתחום ההגבלים: "קשה למצוא תיק מהפכני באמת שלו"

"מרחפת השאלה אם דלי החלב שמולא בשקדנות בתקופתו של דיויד גילה לא התרוקן בבעיטה על רקע נסיבות סיום כהונתו". כך אומר עו"ד חגי דורון, שותף במשרד עורכי הדין ש.הורביץ וראש מחלקת הגבלים עסקיים. לדבריו, "גילה לא היסס לפרק את חוק ההגבלים לגורמיו, אך הוא עוזב באמצע הרכבתו מחדש. זאת שאלה האם וכיצד יקודמו הרפורמות הרבות שבהן החל".

עו"ד דורון סבור ששלל הרפורמות של גילה עדיין לא הניבו תוצאות משמעותיות. "בסיום כהונה של כל ממונה צריך לחפש את תיק ספינת הדגל של תקופתו. למרות הפעלתנות של הרשות והישגיה אני מתקשה לאתר תיק מהפכני כזה באמת". עו"ד אבנר פינקלשטיין, ראש תחום הגבלים עסקיים במשרד גורניצקי, סבור כי "אף שגילה נתפס כבעל גישה מחמירה, דווקא בתחום הקלאסי של עבירות ההגבלים, כלומר קרטלים בין מתחרים, לא נראתה עלייה במספר החקירות וכתבי האישום".

הרפורמות של גילה בתחום המזון הן משהו שעורכי הדין בתחום ההגבלים עוד מתקשים לעכל. "ההכרזה על מחיר מופרז מבטאת תפיסה חריגה", מסבירה עו"ד טליה סולומון, מנהלת מחלקת ההגבלים העסקיים והתחרות במשרד הרצוג, פוקס, נאמן. "בארה"ב אין איסור כזה, וגם בישראל השאיר בית המשפט העליון את הנושא כשאלה פתוחה. זה לא הפריע לגילה". לדברי עו"ד אלדד כורש, שותף־מנהל וראש המחלקה המסחרית במשרד עמית, פולק מטלון ושות' והיועץ המשפטי של איגוד המזון, "הלחץ של המחאה החברתית הוליד גל עצום של רגולציה. בחוק המזון ניצלה הרשות עד תום את חולשתו של בית המחוקקים ואת כניעתו ללחץ הציבורי בעניין מחירי המזון. הבעיה היא שהחוק מצליח להסוות את האחריות האדירה של הממשלה למחירים".

עו"ד טל אייל־בוגר, שותפה ומנהלת מחלקת הגבלים עסקיים במשרד פישר, בכר, חן, וול, אוריון, אומרת כי "האתגר במעבר של גילה מהאקדמיה לחיי המעשה בא לידי ביטוי בפרשת הגז. שם נראה לי ששאיפתו ל'מצוינות' תיאורטית התבררה כ'אויב' של הטוב והמעשי".

תומר גנון

 

תגיות

16 תגובות לכתיבת תגובה לכתיבת תגובה

16.
אדם משכמו ומעלה
בשורה התחתונה, סוף סוף בא אדם לשירות הציבורי ונתן עבודה. הציבור של היום יודע מהי רשות ההגבלים העסקיים ויודע לזהות אותה עם דמותו של פרופ' גילה, כמו שהוא מעולם לא הכיר את הרשות לפניו ולא זיהה אותה עם ממונה מקודמו(ת)יו. על מה אתם מלינים פה? על איש אקדמיה שנתן מעצמו לשירות הציבורי? מה היה עדיף, מינוי פוליטי? עו"ד מסחרי שמקושר באלף ניגודי אינטרסים מהשטח או מישהו מהרשות שלא מכיר את השטח? זה היה המינוי, בה' הידיעה. מינוי עם בסיס ערכי, תיאורטי ועמוק מתחתיו. והוא נתן עבודה. הוא ידע לנכס את יוקר המחיה ולזהות אותה עם עבודת הרשות, בשורה ארוכה של תחומים. אני לא מדבר על כך שמדובר במרצה אדיב ואיש עניו (מצחיק אותי כל פעם מחדש שהתמונות שלו בתקשורת מוציאות אותו זועף וקשוח, כשההפך הוא הנכון). הוא יחסר. אתם תראו. הרווח כולו של האקדמיה, שקיבלה אותו מחדש במשרה מלאה (כן, למי שתהה - הוא לא הולך לעשות לביתו ולא גויס לשורות טייקונים שיכלו "לרכוש" אותו).
ארז  |  30.08.15
12.
כל הממשלות בישראל ממנות רגולטורים חסרי חוט שדרה כדי שלא יפריעו להן
לפעמים מישהו מפתח עמוד שדרה תוך כדי התפקיד ואז מפטרים אותו. ככלל, פרופסורים הם האנשים הכי פחדנים וחסרי חוט שדרה ולכן בד"כ בוחרים בהם, כולל לאוצר. ולא, זה לא קשור להשכלה שלהם כי יש מספיק אנשים עם אותה השכלה שאינם פרופסורים ומגיעים מהתעשייה אבל הללו בד"כ יהיו דעתניים ועצמאים ולכן לא ימנו כאלו.
30.08.15
לכל התגובות