על קו הגמר: הסגן הנאמן מול פקעת של ניגודי עניינים

עורכי הדין אורי שוורץ ומיכל הלפרין חולקים תחביב משותף: שניהם אוהבים לרוץ, בעיקר בבקרים אבל גם בתחרויות. עכשיו הם יצטרכו ליישם את הניסיון התחרותי שלהם במירוץ המקצועי שבו שניהם הגיעו לשלב הגמר. שבעה חודשים לאחר שהממונה הקודם על הגבלים עסקיים, דיויד גילה, הודיע במפתיע על התפטרותו, העבירה אתמול ועדת האיתור את שמותיהם לראש הממשלה ושר הכלכלה בנימין נתניהו כמועמדים הסופיים לתפקיד.

שוורץ, ממלא מקום הממונה על הגבלים מאז שגילה עזב, כיהן לפני כן בתור היועץ המשפטי של הרשות. הלפרין מילאה בעבר גם היא את תפקיד היועצת המשפטית של רשות ההגבלים ועתה היא ראשת מחלקת הגבלים עסקיים במשרד מיתר ליקוורניק גבע לשם טל ושות'. נתניהו יכריע מי משניהם יעבור ראשון את קו הגמר. יש לציין שהוא לא מחויב בהכרח לבחור אחד מהם. הוא יכול לשלוף שם של מועמד חדש, אולם אז יצטרך לספק נימוק משכנע במיוחד מדוע החליט לדלג מעל ראשה של ועדת האיתור.

צילום: עמית שעל

הבדלים של השקפה

גם הדמיון וגם ההבדלים בין שני המועמדים בולטים לעין. שניהם משפטנים מנוסים בתחום ההגבלים שכיהנו כארבע שנים בתפקיד השני בחשיבותו ברשות ההגבלים העסקיים. אולם ועדת האיתור בראשות מנכ"ל משרד הכלכלה עמית לנג ציינה בצדק כי "לכל אחד מהם יתרון ייחודי מובהק, שונה מזולתו".

שוורץ הצטרף ב־2007 לרשות שאמונה על האינטרס הציבורי. באותה עת פחות או יותר, עברה הלפרין לצד השני של המתרס כשעזבה לפירמת עורכי דין גדולה המייעצת למונופולים ותאגידים במגזר הפרטי. זהו הבדל משמעותי בהשקפה. בעוד שרגולטור חשדן מטבעו כלפי תאגידים שצוברים כוח, עורך דין במגזר הפרטי מסייע ללקוח שמשלם לו לגדול בשוק בתוך מגבלות החוק.

לכאורה, למייצג הציבור יש יתרון מובנה. אולם פרקליט מסחרי מבין טוב יותר את הצרכים והקשיים של חברות מול דרישות הרגולציה, שנוטה לעתים להיות נוקשה ולפעול בחוסר הבנה של השוק. זהו ניסיון בעל ערך רב בכיסא הממונה שצריך לאזן לא פעם בין האינטרס הציבורי לאינטרס העסקי של החברה. לא כל מיזוג או פטור מהגבל עסקי באמת מסוכנים לתחרות.

כך יוצא, שהיתרון של כל אחד — הניסיון הרב של שוורץ במגזר הציבורי ושל הלפרין במגזר העסקי — הוא החיסרון של השני.

סבך ניגודי עניינים

למעשה, שוורץ והלפרין הם מתחרים ותיקים שכבר עמדו זה מול זה ראש בראש. כך למשל בחקירה שניהלה הרשות נגד תנובה שלא העבירה לה דו"ח רווחיות פנימי. אותה פרשה הסתיימה בלחיצת ידיים, כשהרשות ותנובה חתמו על צו מוסכם לפיו החברה שילמה קנס של שלושה מיליון שקלים.

יתרון בולט של שוורץ הוא שהרשות כיום שונה מאוד מזו שהלפרין עזבה לפני שמונה שנים. המחאה החברתית, ההבנה הגוברת לחשיבותה של תחרות הוגנת, חוק הריכוזיות ושורה של תיקונים מחמירים בחוק ההגבלים הפכו את הרשות לאחד הרגולטורים עתירי הסמכויות והפעלתנים בשוק.

שוורץ היה שותף למהלכים הללו והיה יועץ משפטי בכמה חקירות רגישות שהרשות מנהלת בשנים האחרונות, למשל נגד תנובה וקוקה קולה. הוא מכיר את הראיות והקשיים ואם ייבחר לממונה ימשיך מהמקום שעצר. הלפרין תצטרך ללמוד את התיקים מההתחלה, כשהיא עוברת תקופת הסתגלות לרשות. ברור שמדובר בעורכת דין מצוינת עם ניסיון עשיר שתוכל לעשות זאת במהירות, אבל שכר לימוד היא תצטרך לשלם.

אסף אילת | צילום: רוני פרל

החיסרון יכול להפוך ליתרון. מי שמגיע מחוץ לרשות יכולה להביא ראיה רעננה ויצירתית כדי לייעל את תהליכי העבודה. והרשות בהחלט צריכה להתייעל, כשיש החלטות וחקירות שנגררים כבר שנים.

אולם נראה שהבעיה המרכזית של הלפרין בהשוואה לשוורץ היא ניגודי העניינים שבהם היא מצויה. הלפרין עבדה עם תאגידים גדולים במשק כמו אל על, תנובה, סימנס, פייסבוק, פייזר, אמדוקס, נייס, בנקים וחברות ביטוח. המשרד שבו היא שותפה ייעץ למאות חברות נוספות.

ועדת האיתור שלא רצתה להעביר את הלפרין רק כדי שתיפסל בהמשך בשל ניגודי העניינים הרבים, ביקשה חוות דעת מוקדמת ממשרד המשפטים. חוות הדעת עשתה סדר בניגודי העניינים. כך למשל, בניגוד לטענות שהלפרין לא תוכל לעסוק במיזוג בין סלקום לגולן טלקום כי משרדה ייצג את אפל שתבע את סלקום, הדבר אפשרי.

חוות הדעת גם גיבשה מספר עקרונות מנחים. המשמעותי בהם קובע שאם הלפרין תיבחר, במשך שנתיים היא לא תוכל לעסוק בחברה המיוצגת על ידי משרד ליקוורניק שבו היא שותפה. בסוגיות הקשורות לחברות שייצגה באופן אישי, היא תהיה מנועה מלעסוק בנושא הספציפי שבו פעלה, למשל ההכרזה על על אל על כמונופול בתחום הובלת המטענים בהטסה.

אלו הגבלות בעייתיות, אך צריך לזכור שגם גילה שהגיע מהאקדמיה היה מנוע מלעסוק בקוקה־קולה, בזק וכיל שלהן ייעץ. הפתרון היה שסגניו, שוורץ והכלכלן הראשי של הרשות אסף אילת, יחליטו בנושאים אלה. מסיבה זאת, סברה הוועדה שניגודי העניינים אינם מונעים את מועמדותה של הלפרין.

רשות חבוטה

ועדת האיתור החלה לפעול ביולי. מלבד היו"ר לנג, בוועדה היו חברים נציגת נציבות שירות המדינה אילה גונן אשרי, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה אבי ליכט, נציגת האקדמיה פרופ' נינה זלצמן ונציג הציבור דוד לפלר, עד לאחרונה מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה (ראו ידיעה בעמוד זה). הוועדה קיבלה 24 קורות חיים והזמינה לראיון אחרון תשעה מועמדות ומועמדים.

אחד המתמודדים העיקריים היה הכלכלן הראשי אילת. אולם על פי גורמים המקורבים להליך הבחירה, שני שיקולים מנעו את בחירתו. הראשון היה ניסיונו המועט בהשוואה לשוורץ והלפרין, לאחר שהגיע לרשות ב־2012. השני הוא השיקול המקצועי: תפקיד הממונה אינו כלכלי אלא משפטי בעיקרו. דרך אגב, שוורץ עצמו כלל לא הגיש מועמדות. כפי שפורסם לראשונה באתר "כלכליסט", ביום הראיונות האחרון שערכה הוועדה למועמדים, היא החליטה לזמנו, מה שאותת על רצינות מועמדותו.

הממונה הבא ייכנס לתפקיד שספג חבטה קשה לתדמיתו עם העקיפה שביצעה הממשלה לשיקול דעתו של גילה בנוגע למתווה הגז, שיעמוד ברקע המינוי. גילה נימק את התפטרותו הדרמטית כשאמר כי "החלטתי נובעת... מהידיעה שמשרד ראש הממשלה, משרד האוצר ומשרד האנרגיה, יעשו כל שביכולתם לקדם את המתווה – שאני משוכנע שלא יביא תחרות בשוק חשוב זה — אף במחיר אפשרי של פגיעה בעצמאותה של רשות ההגבלים העסקיים".

גילה צדק. הממשלה הפעילה את סעיף 52 לחוק ההגבלים העסקיים, שאפשר לה לעקוף את הממונה והרשות ולהעניק לדלק קידוחים ונובל אנרג'י פטור מהסדר כובל על דעת עצמה ובניגוד לעמדתו. לאחר ששר הכלכלה הקודם אריה דרעי סירב להפעיל את הסעיף, מינה נתניהו את עצמו לתפקיד ובשבוע שעבר חתם על הסעיף — בצעד שלדעת גורמים ממשלתיים גרם לו לאבד עניין בזהות הממונה החדש. הפעלת הסעיף היא פצע מדמם עבור הרשות. גילה הצליח להוסיף סמכויות רבות לרשות, אבל יורשו ייכנס לתפקיד שסובל מתדמית מסונדלת. שירות מתחת נתניהו שהפעיל את הסעיף, מאתגר את עצמאותה של הרשות. החשש הוא שהפעלת הסעיף תהפוך למדרון חלקלק. גם אם השר הממונה לא ימהר להפעיל אותו שוב, הידיעה שהדבר נעשה פעם אחת עלולה להשפיע על שיקול דעתו של הממונה החדש.

שיקול הדעת הוא שם המשחק בתפקיד הממונה. החוק מקנה לו סמכויות רבות ומגוונות שניתן להפעיל כדי לקדם תחרות או למנוע פגיעה בה. פתיחה בחקירה פלילית, הטלת קנסות, התנגדות למיזוגים, הכרזות על מונופולים או קביעות על הפרות של החוק נתונות לשיקול דעתו של הממונה. פחד, חולשה וחשש מעקיפה על ידי השר, לא יסייעו לאקטיביזם רגולוטורי מצד מי שממונה על אחד התחומים החשובים והרגישים במשק.