"במערכת הבנקאות לא תהיה תחרות כמו בסלולר"

צילום: עומר מסינגר

ראיון כלכליסט

"במערכת הבנקאות לא תהיה תחרות כמו בסלולר"

למתווה הגז ולתכנון התחרות בבנקים יש ארכיטקט משותף שהציבור פחות מכיר: ד"ר אסף אילת, הכלכלן הראשי של רשות ההגבלים העסקיים. בראיון ראשון הוא קובע שהמתווה הוא הטוב ביותר, אך מודה שאי אפשר לחגוג את התחרות שהוא יוצר, המחירים בבנקים יירדו אבל לאט. הוא מבקש לא להתייחס לשאלת מיזוג סלקום־גולן, אך מכחיש שהיו רמזים מראש הממשלה לגבי התוצאה הרצויה

18.01.2016, 22:00 | נעמה סיקולר ושאול אמסטרדמסקי

"לא חייבים לתת לי כל מה שאני רוצה רק בגלל שבאתי מחו"ל. הייתי רוצה להיות הממונה על הגבלים, ואולי זה יקרה יום אחד", אומר ד"ר אסף אילת כשהוא נשאל אם הוא התאכזב שמועמדותו לא הגיעה לקו הגמר במירוץ לתפקיד הממונה. ויש לו סיבות להתאכזב. בתור הכלכלן הראשי של רשות ההגבלים העסקיים, אילת היה שותף בכל ההחלטות שקדמו לגיבוש מתווה הגז, שותף בכיר בהחלטה שלא לתת לחברות הגז פטור מהסדר כובל, ושותף בכיר בצוות הממשלתי שגיבש את המתווה עצמו. בימים אלה הוא חבר בוועדת שטרום להגברת התחרות במערכת הבנקאית. בראיון ראשון מדבר אילת בפתיחות על הנושאים הנפיצים האלה. הוא נזהר בלשונו ולעתים מתחמק מתשובות ישירות, אבל מי שיקשיב היטב לניואנסים, יגלה שם את השקפת עולמו.

קראו עוד בכלכליסט

לפני שלוש שנים וחצי, אחרי כעשור בסן פרנסיסקו שבה למד באוניברסיטת סטנפורד ועבד בחברות ייעוץ, החליטו אילת ומשפחתו לחזור לישראל. גם משום ש"כל החברים והמשפחה פה, ואתה מרגיש שייך". אבל גם כי "יותר מעניין להיות פקיד ציבורי מכל תפקיד פרטי. בתחום שלי יש תיקים גדולים של חברות גדולות, אבל זה רק להעביר כסף מא' ל־ב'. חסר משמעות. כשאתה עובד בממשלה, אתה משפיע", הוא אומר.

אתה נשאר ברשות?

"כן. יש לי עוד הרבה מה לתרום. אני רוצה לעזור להזיז את הרשות לכיוון הנכון ככל האפשר".

הכיוון הנכון שאילת מתכוון אליו הוא להרגיע את הטלטלה העצומה שהרשות נמצאת בה. הסערה החלה בהחלטת גילה שלא לתת פטור מהסדר כובל לשותפות במאגרי הגז, נובל אנרג'י ודלק, והמשיכה בפרישתו בשל התנגדותו למתווה הגז שאנשי הרשות, ובהם אילת עצמו, היו שותפים לגיבושו. התנגדות גילה הובילה את הממשלה להפעיל לראשונה את סעיף 52 לחוק ההגבלים, שמאפשר לשר הכלכלה לתת בעצמו פטור מהסדר כובל. זאת היתה סטירת לחי ועקיפה תקדימית של הממונה.

כשאילת נשאל אם הרשות אכן מתקדמת בכיוון הלא נכון, הוא ממהר להתנגד. "יש תפיסה כאילו הרשות מוחלשת. זה לא נכון", הוא אומר. "הייתי ברשות גם לפני 15 שנה, וכיום יש בה הכי הרבה אנשים איכותיים אי פעם. אין כמעט ועדה או מהלך ממשלתי שקשורים לתחרות שהרשות אינה חלק מהם. אנשים מכל זרועות הממשלה מתייעצים איתנו גם כשאין חובה בחוק".

אפשר להגיד שהרשות לא מוחלשת אחרי כל מה שרה"מ עשה לעקיפת הממונה?

"יש דברים שהם בסמכות הרשות ובליבת חוק ההגבלים כמו בחינה של הסדרים כובלים ומיזוגים. שם אף אחד לא יתערב לנו. אבל יש לנו עוד כובע, של יועץ למדיניות הממשלה, ומה שהיה בגז הוא חלק מזה. אין ספק שמי שצריך לקבוע מדיניות בעניין הגז היא הממשלה, כי יש צורך באיזון אינטרסים בין תחרות, מיסוי, העברות בין־דוריות, סביבה, יתרות וביטחון אנרגטי. רגולטור יחיד לא יכול לעשות את זה.

"הפעלת סעיף 52 היא טכנית. לא עקפו את הממונה אלא את החוק. גם לו היה הממונה תומך נלהב במתווה היה צריך להפעיל את הסעיף, כי יש במתווה חלקים שאינם בסמכותו. אין קשר סיבתי בין העובדה שהממונה לא אהב את המתווה להפעלת הסעיף".

זה לא מתיישב עם הפרוטוקולים של צוות המתווה: הפעלת הסעיף עלתה לאחר שגילה הודיע שלא יתמוך בו.

"גם לו הוא היה מתיישר, לא היתה ברירה אלא להפעיל את הסעיף. לממונה אין סמכות לקבוע, למשל, שסעיפים מסוימים לא יחולו עשר שנים (כמו שקובעת פסקת היציבות במתווה — נ"ע וש"א). לו היה מוגש ערר על כך לבית הדין להגבלים, בית הדין היה קובע שלא כך צריכות להתקבל החלטות בעניין כזה. בכל מקרה היה צריף לעקוף".

בוא נדבר על גולן־סלקום. אתה אומר שלכאורה זה נושא שאיש לא יתערב בו, אבל הרגולטור הוא משרד התקשורת שבידי רה"מ. המשרד אפילו נתן קריאת כיוון שהוא בעד המיזוג. כמו בגז, גם פה יכולים להיות שיקולים רחבים. איפה הגבול?

"בכל מקרה של שאלה תחרותית יש עוד שאלות. ב־99% מהמקרים אחשוב שהתחרותית היא המשמעותית. איני יכול להתייחס למיזוג כי אנחנו עוד בודקים אותו. לא קיבלנו שום מסר ממשרד ראש הממשלה שאומר איזו תוצאה הוא מצפה".

לאזן בין רגולטורים

במציאות שמציג אילת, עקיפת הרגולטור עשויה להיות הכרחית ליישום מדיניות ממשלתית. זו עמדה המהדהדת את גישת נתניהו, שהצהיר בהסכמים הקואליציוניים שבכוונתו לקדם את חוק הפרויקטים הלאומיים שיאפשר לעקוף רגולטורים במקרים מסוימים.

"יש פה איזון בין שני דברים", מסביר אילת. "כשמעורבים הרבה רגולטורים שלכל אחד מהם זכות וטו, העבודה הממשלתית נתקעת. ללא מנגנון שמאפשר לממשלה להכריע קשה להרים פרויקטים גדולים. מצד שני, תחרות היא ערך יחסית עליון, ותמיד כשעוסקים בו יש גם שיקולים אחרים. כשאתה לא מאשר מיזוג אנשים מפוטרים והמיסוי נפגע. יהיה רע אם בכל החלטה כזו יגידו שלא צריך ממונה עצמאי על הגבלים. אבל יש איזון. יכולים להיות פרויקטים גדולים שבהם התחרות פחות חשובה לעומת שיקולים אחרים. הגז הוא דוגמה טובה. אלה מקרים שבהם הרגולטור לא יכול לבוא ולהטיל וטו".

מה דעתך על המתווה הסופי?

"יש בו הרבה דברים שאינם בתחום המומחיות שלי כמו מיסוי, תוכניות פיתוח וצינורות. אבל אם אני מסתכל מלמעלה, יש פה שיח של 'עוקפים רגולטורים ועורפים ראשים', וזה שיח שמתעלם מהמהות. כי זה בדיוק המקום שבו צריך ממשלה. הפוליטיקאים צריכים לקבוע את המדיניות".

המתווה יוצר תחרות במשק הגז?

"אי אפשר להשיג תחרות טובה יותר מזו שהושגה במתווה. זה לא אומר שהמתווה משיג תחרות שצריך להרים כוסית לכבודה, אבל זאת המציאות בשוק קטן כמו ישראל, שבמקרה הטוב יש בו 3–2 יצרנים ולא יותר מ־6–7 לקוחות. בעתיד הנראה לעין לא תהיה פה תחרות של ממש, אבל אני לא חושב שהיו אלטרנטיבות שהיו מביאות יותר תחרות. מה שהושג במתווה זה הכי משמעותי שאפשר היה לעשות בטווח הקצר בלי הליכים משפטיים".

בתור איש הרשות, איך אתה מרגיש עם סעיף היציבות הרגולטורית?

"מקובל מאוד שהממשלה תיתן ודאות לחברות שצריכות לבצע השקעות גדולות. יש איזון בין הרצון של הממשלה והרגולטורים לשנות את כללי המשחק כאוות נפשם, לצורך של פירמות לקבל ודאות. זה קורה גם בחוק הפטנטים למשל, כשהמדינה נותנת למי שרשם פטנט מונופול לטווח זמן די גדול, כי התועלת לחברה כולה גדולה מהצורך בתחרות".

המצב הזה היה נמנע לו הרישיונות לחיפוש הגז היו מחולקים אחרת.

"היום המצב שונה. היום משרד האנרגיה היה מתייעץ עם הרשות לגבי הקצאת הרישיונות. לא קל להתעלם מעמדת הרשות. ודאי לא עם המודעות הציבורית. זה מנגנון נכון שהרגולטור ישמע את הדעה לגבי התחרות. הוא יכול להחליט מה שהוא רוצה, אבל הוא צריך לנמק את החלטתו".

אתה לא חושב שהיתה בעיה בהקצאת רישיונות החיפוש?

"היום זה היה נעשה אחרת", מתחמק אילת. "סיכוי גבוה מאוד שהיינו אומרים שזה ייצור קשיים תחרותיים גדולים. זו התבגרות של עבודת הממשלה, הגברת המודעות לשיקולים תחרותיים והרחבת התפקידים של רשות ההגבלים".

מלבד המהומה של מתווה הגז, היה מהלך נוסף של הרשות שכרסם במעמדה — ההחלטה לקנוס מונופולים שיגבו מחיר גבוה ב־20% מעלות הייצור. הרשות עסקה בכך רבות, בדקה מוצרים, אך לא מצאה אפילו מוצר אחד שענה להגדרה הזו. אילת מתחמק מתשובה לשאלה אם לא היה בכך בזבוז זמן. "הדבר הזה באמת יוצא דופן בנוף של ההגבלים. זה לא אומר שזה כלי חסר חשיבות".

אנחנו יודעים שבדקתם מוצרים ושלא מצאתם. אולי זה היה פשוט מיותר?

"אתם יודעים שבדקנו ואתם יודעים שלא מצאנו. זה באמת כלי לא טריוויאלי להפעלה".

אתה בעד הכלי הזה?

"אנחנו לא צריכים לשלול אפשרות שבעתיד נכריז על מחיר מופרז. יהיה מאוד קשה להכריז על מוצרים מסוימים שהמחיר שלהם מופרז. מבחן העלות אינו היחידי ולחברות יש המון דרכים לעשות מניפולציה כדי שמחיר של מוצר ספציפי לא ייראה מופרז. אני לא רוצה לתת עצות לממונה הבא, אבל אנחנו מודעים היום יותר מפעם לקושי שבלהרים כזה תיק".

מסכימים לא להסכים

סיפור משמעותי הרבה יותר שהגיע לפתחו של אילת הוא חברותו בוועדה להגברת התחרות במערכת הבנקאית, בראשות עו"ד דרור שטרום. בחודש שעבר פרסמה הוועדה דו"ח ביניים. גולת הכותרת שלו - ההמלצה להפריד את חברות כרטיסי האשראי מהבנקים. אילת, עם חברי הוועדה יעל מבורך מאגף התקציבים באוצר ונציג הציבור פרופ' אבי בן בסט, חיברו דעת מיעוט המסתייגת מכמה מהמלצות הליבה. למרות זאת אילת מנסה להציג עמדה ממלכתית בעניין. "נוטים להתמקד במחלוקות", הוא עוקץ, "אבל הוועדה יותר מסכימה מלא מסכימה. היא מסכימה לגבי החזון ולגבי רבים מהצעדים הנדרשים למימושו. למשל, ליצור תנאים ותשתית לתחרות, להגדיר את ההגנות על הצרכן, איך תהיה גישה למערכות התשלומים, או איך גופים יוכלו לקבל מידע על ידי חיבור לבנקים.

"יותר מזה, יש הסכמה שצריך להפריד את חברות כרטיסי האשראי מהבנקים, שזה יוצא דופן מבחינת בנק ישראל. לו שאלתם אותי לפני שנה או שנתיים, לא הייתי חושב שהם יסכימו. אין הסכמה לגבי אופן הפיקוח, לגבי השאלה אם להפריד גם את ויזה כאל מדיסקונט והבינלאומי ומה צריך לעשות בשביל שחברות כרטיסי האשראי יהיו משמעותיות בשוק. אנחנו מסכימים בגדול. יש מחלוקות על מימוש החזון".

בכל זאת יש בדו"ח הביניים שלוש עמדות שונות. זה חריג.

"יש החלטה מודעת לא להסתיר מחלוקות. שהציבור יידע מה כל אחד חושב. זו לא רעידת אדמה כמו שמציירים".

ומה אם המחלוקות לא ייפתרו?

"לא יודע לומר. אבל אפילו בעניין הפיקוח יש הסכמה על העקרונות, שגופים שמהווים סיכון יציבותי של ממש כמו בנקים צריכם להיות תחת פיקוח בנק ישראל, ושגופים עם סיכון נמוך יותר, כמו מישהו שנותן אשראי עד גבול מסוים יפוקחו מחוץ לבנק. הוויכוח הוא איפה הגבול בין שני הסוגים ואיך התחרות תאוזן מול היציבות".

אם הפיקוח על חברות כרטיסי האשראי העצמאיות יישאר בבנק ישראל, תהיה תחרות?

"יש משמעות להוצאת חלקים מהעולם הזה מבנק ישראל ולקבוע את עקרונות הפיקוח כבר עכשיו. צריך להיות איזון בין תחרות ליציבות, ובנק ישראל מוטה יציבות כי זה התפקיד שלו. זה לא אומר שלא אכפת לו מתחרות, אבל אם התפיסה היא שצריכים לבוא גורמים חוץ־בנקאיים ולהתחרות בבנקים, יש קושי בעייתי מאוד שמי שיפקח על הבנקים יפקח על הגופים האלה".

כי יש ניגוד עניינים?

"לא יודע אם זאת המילה הנכונה. יש דגש עודף על שיקולים שאינם תחרות".

תחרות בטווח הארוך

אם ההמלצות שלכם ייושמו יש סיכוי לתחרות במערכת הבנקאית?

"כן, אבל לא תהיה במערכת הבנקאית תחרות כמו בסלולר. לא יגיע איזה מחולל תחרות וכל המחירים יירדו לחצי בתוך שנה. בטווח הארוך התחרות תבוא בעיקר מהטכנולוגיה ומניצול יתרונות יחסיים. אני לא מאמין שבנקים מתחרים בבנקים ולכן צריך עוד בנקים. התחרות תבוא ממישהו שייצור ארנק סלולרי חכם, או פלטפורמה שמקשרת בין לווים למלווים, או מהלך שיקל על התיווך בין גורמים שמגייסים הון לגורמים שצריכים הון. האתגר של הוועדה הוא ליצור את התנאים לזה.

"אנחנו לא יכולים להגיד איך תיראה התחרות ומי יביא אותה: אם פעם חשבו שכדי שתהיה תחרות צריך בנק אינטרנטי או בנק זר — היום זאת כבר לא התפיסה. צריך ליצור תנאים לתחרות. בנק ישראל שותף לחזון הזה, ולכן היום הוא פתוח לדברים שבעבר היו טאבו מבחינתו".

והתחרות תוריד מחירים?

"הסיכוי לזה גבוה".

בארה"ב יש תחרות ובכל זאת המחירים גבוהים מאוד.

"ההשוואה אינה נכונה. בארה"ב אין מינוס בחשבון עו"ש, ולכן הרבה מהלווים הלא טובים לווים מחברות כרטיסי האשראי — שם הסלקציה של לקוחות שונה וגם הרגולציה שונה. לכן הריבית גבוהה למרות התחרות. בישראל התחרות תוריד מחירים".

איך המחיר יירד אם גיוס ההון של הבנקים, דרך הפיקדונות, תמיד יהיה זול יותר?

"הבנקים יכולים לגייס הון בצורה יעילה, אבל במבנה העלויות שלהם יש דברים אחרים שאינם יעילים כמו מבנה השכר והצורך בסניפים — עלויות שאין בהכרח למתחרים. קחו את שוק החלב לדוגמה — תנובה היא כנראה הגוף היעיל ביותר בו, ועדיין יש גופים אחרים שמתפקדים שם. זה אפשרי".

אתה שותף לדאגה של בנק ישראל שיישום המלצות הוועדה יגדיל מאוד את היצע האשראי?

"אני מסכים שזה צריך להטריד את הרגולטורים, אבל לא נכון להתמודד עם הסכנה באמצעות חוסר יעילות בצד ההיצע או בחסימת תחרות בתחום הזה".