וול סטריט נגד פורטו ריקו: מלחמה עד הסנט האחרון

"אני עדיין שוקל לעבור לפורטו ריקו", כך הכריז ג'ון פולסון, מנהל קרן הגידור המפורסם, בכנס השקעות שנערך לפני חודש בבירה סאן חואן. פולסון, שהודיע כבר לפני כמה שנים שהוא שוקל את הרעיון, הסביר לקהל כי "אתה יכול למזער את תשלומי המס שלך בפורטו ריקו יותר מבכל מקום אחר בעולם". מייקל טננבאום, מנהל קרנות גידור שכבר עבר להתגורר בפורטו ריקו, סיפק סיבה נוספת. "הגעתי לכאן כי אני חושב שפורטו ריקו הגיעה לתחתית. בדמוקרטיה צריך משבר כדי שדברים ישתנו באמת".

ההצהרות האלה בוודאי לא הרגיעו את תושבי פורטו ריקו שסבורים כי קרנות גידור, המחזיקות בנתח נכבד מהחוב של ממשלת פורטו ריקו, תורמות להחרפת המשבר הכלכלי המכה באי. מחוץ למרכז הכנסים טענו המפגינים כי ממשלת פורטו ריקו מוסרת על מגש של כסף את חברת החשמל שלה לידי נושיה.

"מדובר באותן קרנות גידור שהיו מעורבות במשברי החוב ביוון ובארגנטינה", אומר חוליו לופז ורונה, פעיל ב־Hedge Clippers, מיזם משותף של כמה ארגונים קהילתיים בארה"ב שנועד לאסוף מידע על פעילות קרנות הגידור. "הן מקדמות אג'נדה ניאו־ליברלית ששמה את הרווח לפני אנשים, ושתפגע באנשים העובדים של פורטו ריקו. זה בדיוק מה שהן עשו בארגנטינה וביוון".

ורונה עבר לפני כמה שנים לקונטיקט, אך משפחתו וחבריו הקרובים עדיין מתגוררים בפורטו ריקו. לדבריו, הקיצוצים החדים בשירותים החברתיים יחד עם שיעור האבטלה הגבוה מביאים את תושבי האי לסף ייאוש. "הלחץ הכלכלי גם מביא לגידול בשיעור הפשיעה", הוא מספר.

"זה משהו שאני שומע כל יום מחברים ובני משפחה. הם לא מרגישים בטוחים להסתובב ברחוב, וזה רק הולך ומחריף. ובינתיים קרנות הגידור רומסות כל תקווה שהמצב יכול להשתפר".

האי שוקע בחובות

החוב הלאומי של פורטו ריקו מסתכם ביותר מ־70 מיליארד דולר - כמעט פי שניים מרמתו לפני כעשור, אז בוטלו סופית הטבות המס לתאגידים אמריקאיים שהשקיעו באי, מהלך שבעיני רבים סימן את תחילת ההידרדרות הכלכלית של האי הקאריבי.

עד שנות התשעים זכו תאגידים אלה לפטור מלא ממס הכנסה על רווחים שהופקו בפורטו ריקו, שמהווה שטח חסות של ארה"ב. ב־1996, על רקע ביקורת על הטבות המס הנדיבות לתאגידי ענק, החליט הקונגרס לצמצם את הפטור באופן הדרגתי, עד לביטולו ב־2006. 

"הטבות המס דרבנו הרבה חברות לפתוח פעילות ייצור בפורטו ריקו", מסביר בשיחה עם "כלכליסט" חואן וילטה טריגו, נשיא אגודת הכלכלנים של פורטו ריקו ומרצה באוניברסיטת פורטו ריקו.

"החברות האלה יכלו להעסיק יותר אנשים ולשלם שכר יותר גבוה, וזה דחף את הכלכלה. ולא מדובר רק בתעשייה מסורתית. לפורטו ריקו היה גם מגזר הייטק מכובד. בשלב מסוים היינו המרכז הגדול בעולם לייצור תרופות. הרבה כסף זרם פנימה, וזה שיפר את רמת החיים. אנשים קנו מכוניות, בתים יותר גדולים".

אבל ההקלות נעלמו, וטריגו טוען כי גם היום, עשר שנים מאוחר יותר, כלכלת פורטו ריקו לא הצליחה להסתגל. "שום דבר לא השתנה בהתנהלות הממשלתית. לא יזמו שום שינוי מבני, שום מהלך שייצור מקורות הכנסה חלופיים. בגלל המצוקה הכלכלית הרבה אנשים עברו לארה"ב, וגם זה הקטין את ההכנסות".

במקום לפתח אסטרטגיה חדשה החלה ממשלת פורטו ריקו להסתמך יותר ויותר על גיוסי חוב כדי לממן את פעילותה. האג"ח של פורטו ריקו, בדומה לאג"ח מוניציפליות אחרות בארה"ב, פטורות ממס פדרלי וממסי מדינה ברוב ארה"ב, מה שהופך אותן לאטרקטיביות במיוחד למשקיעים. עובדה זו סייעה לממשלה להמשיך לגייס כספים, למרות המצב הכלכלי המידרדר.

המשבר שפרץ ב־2008 החריף את המצב באי. שיעור האבטלה טיפס לכ־16%, שיעור העניים זינק לכ־45% - פי שניים משיעור העניים באלבמה, המדינה הענייה בארה"ב. החוב הציבורי זינק מכ־37 מיליארד דולר ב־2005 לכ־53 מיליארד ב־2009.

הכלכלן קרלוס גרסיה, שעמד בשנים 2011–2009 בראש הבנק הממשלתי לפיתוח של פורטו ריקו ושימש יו"ר מועצה מיוחדת ליציבות פיננסית, מגדיר את האסטרטגיה של ממשלת פורטו ריקו כ"נואשת אך טיפשית". "הממשלה הגדילה את ההוצאות, הרחיבה את המגזר הציבורי והציעה שורה ארוכה של תמריצי מס", הוא מסביר בראיון ל"כלכליסט". "מימון הוצאות באמצעות חוב הפך לנוהג קבוע, והתוצאה היתה גירעון מבני שהלך וגדל, וחוב מתנפח".

כשהמועצה לפעילות פיננסית החלה את פעילותה, גרסיה גילה כי החוב של פורטו ריקו גבוה בכ־4 מיליארד דולר מכפי שדווח.

"סוכנויות ממשלתיות לא דיווחו על הוצאות עודפות, גופים ממשלתיים הוציאו צ'קים ללא כיסוי, והבנק לפיתוח השתמש לרעה באמצעים פיננסיים כדי לגשר על הגירעון הפיסקאלי", הוא אומר. גרסיה סיים את תפקידו ב־2011. מאז המצב הכלכלי של פורטו ריקו המשיך להידרדר, והחוב המשיך לצמוח.

בסוף 2011 החלו סוכנויות הדירוג להוריד את דירוג האשראי של פורטו ריקו, ועד 2013 הגיע הדירוג ל־BBB שלילי, דרגה אחת מעל דירוג "זבל". הורדת הדירוג החריפה את המצב של פורטו ריקו והעלתה את עלויות גיוס החוב שלה. אבל ההידרדרות גם משכה אל האי משקיעים מסוג חדש - קרנות גידור המתמחות בהשקעה בחוב במצוקה.

הטורפים מגיעים

השקעה בחוב במצוקה טומנת בחובה סיכון לא קטן, אבל גם פונטציאל לרווח משמעותי. אם מנפיק החוב מצליח בכל זאת לעמוד בתשלומים, המשקיע נהנה מתשואה גבוהה. אבל גם אם המנפיק לא מצליח לעמוד בתשלומי החוב במלואם, כלומר מגיע לחדלות פירעון, קרנות הגידור וחברות ההשקעה המתמחות בחוב במצוקה עדיין יכולות לרשום רווח גדול.

בשבוע שעבר, למשל, הסתיים סכסוך בין ממשלת ארגנטינה לאליוט מנג'מנט, קרן הגידור הנודעת של פול סינגר, וקרנות גידור נוספות, שנמשך מאז שארגנטינה הכריזה על חדלות פירעון לפני 15 שנה. לפי הסיכום, תשלם ארגנטינה 75 סנט על כל דולר חוב, ובסך הכל כ־4.65 מיליארד דולר. סינגר עצמו רכש את האג"ח במחיר של 20–22 סנט על כל דולר. הוא רשם רווח של מאות אחוזים. זה סוג התרחיש שמשך אל פורטו ריקו את קרנות הגידור.

במהלך 2013 צנח השווי של אג"ח פורטו ריקו בכ־40%, והתשואה עליהן טיפסה ליותר מ־9%. הקרנות המתמחות בחוב במצוקה (ומכונות לעתים "קרנות טורפניות") נכנסו לתמונה בסוף השנה, החלו לרכוש את האג"ח, והקפיצו את מחזורי המסחר פי שלושה וארבעה. אחת הרוכשות היתה קרן מרתון, שרכשה כשנתיים קודם לכן נתח משמעותי מהחוב של יוון, והיתה לפי הדיווחים מהמתנגדים העיקריים לכל הסדר חוב בין אתונה ונושיה.

בתחילת 2014 ירד דירוג האשראי של פורטו ריקו ל"זבל": מתחת לרף השקעה. מבלי יכולת להמשיך לממן את פעילותה, יצאה פורטו ריקו חודש לאחר מכן להנפקת ענק בכוונה לגייס 3 מיליארד דולר בריבית שנתית של כ־8.7%. הפעם קרנות הגידור לא המתינו לירידת מחירים, ורכשו את האג"ח בהנפקה עצמה. לפי הערכות בשוק, קרנות גידור רכשו כ־70% מסך ההנפקה - יותר מ־2 מיליארד דולר.

ייתכן שהיה זה הימור שגוי מצד קרנות הגידור על התאוששות, או שאולי הרכישה נועדה לחזק את מעמדן במו"מ עתידי על הסדר חוב. כך או כך, בעקבות הביקושים הערים בהנפקה - יותר מ־10 מיליארד דולר - החליטה ממשלת פורטו ריקו להגדיל את הגיוס ל־3.5 מיליארד דולר.

איש לא יודע מיהן בדיוק קרנות הגידור המחזיקות בחוב של פורטו ריקו ובאילו היקפים. המרכז לעיתונות חוקרת בפורטו ריקו, שערך בדיקה עצמאית בנושא, פרסם רשימה של 36 קרנות גידור שמחזיקות בחוב. מבין קרנות אלה, 15 היו מעורבות גם בהסדר החוב בארגנטינה, ו־13 היו מעורבות בהסדר החוב ביוון. שבע קרנות היו מעורבות גם בהסדר החוב בדטרויט, לאחר שהעיר הגיעה לחדלות פירעון. לפי התחקיר של Hedge Clippers, בין קרנות הגידור המחזיקות בחוב של פורטו ריקו בהיקף ניכר אפשר למצוא כמה מהקרנות הגדולות בעולם, ובהן בלומאונטיין של אנדרו פלדסטיין, אאורליוס קפיטל של מרק ברודסקי, אפולוסה קפיטל של דיוויד טפר, ו־Fir Tree של ג'פרי טננבאום.

כחודש לאחר הנפקת הענק, בכנס ההשקעות השנתי של פורטו ריקו ל־2014, הכריז ג'ון פולסון כי פורטו ריקו היא "סינגפור של הקאריביים", וצפה כי מכאן והלאה הכלכלה המקומית תלך ותתאושש. פולסון רכש בשנים האחרונות נכסים בסך 1.5 מיליארד דולר באי, מבתי מלון ועד בנייני משרדים (ולפי האקטיביסטים, גם חוב של המדינה). אבל התחזית שלו היתה אופטימית מדי. ב־2015 חצה סך החוב את רף 70 מיליארד הדולרים. וביוני האחרון הודיע מושל פורטו ריקו אלחנדרו גרסיה פאדייה כי המדינה לא תוכל לעמוד בתשלומי החוב שלה.

"כשקרנות הגידור קנו את האג"ח של פורטו ריקו, המדינה כבר היתה במצב ממש גרוע", טוען ורונה מ־Hedge Clippers. "המנהלים של הקרנות האלה ידעו מה המצב הפיננסי בפורטו ריקו, הם ידעו שהממשלה לא תוכל להחזיר את החוב. אחרי שהמושל הודיע שהמדינה מרוששת ולא יכולה להחזיר את החוב, הרבה בעלי אג"ח היו מוכנים לדון בפריסה מחדש של החוב, אבל קבוצה קטנה של קרנות גידור לא הסכימה לשום משא ומתן. זה בדיוק מה שהם עשו במקומות אחרים".

הון, שלטון וחדלות פירעון

בהודעה שלו ביוני הצהיר מושל פורטו ריקו כי "אנחנו עושים הכל כדי לא להגיע לחדלות פירעון". אך למעשה, החוק הנוכחי אינו מאפשר לפורטו ריקו להכריז על חדלות פירעון. פרק 9 בחוקי פשיטת הרגל של ארה"ב, שנחקק ב־1984 ונועד לסייע לרשויות מקומיות ומדינות בהליכי הסדרת חוב, אינו חל על פורטו ריקו ועל מחוז קולומביה (DC). במקור פורטו ריקו דווקא היתה אמורה להיכלל בחוק, אבל היא נשמטה באחד התיקונים, ולאיש לא ברור איך ומדוע, כיוון שבאותה תקופה פורטו ריקו כלל לא היתה קרובה לחדלות פירעון.

מה שברור הוא שפרק 9 מחזק את מעמד המדינה או הרשות המקומית בדיונים מול בעלי האג"ח, ומאפשר להן להגיע לעסקה טובה יותר. כיוון שכך, מובן לחלוטין מדוע קרנות הגידור מעדיפות את המצב הנוכחי, ומתנגדות לכל ניסיון להרחיב את פרק 9 כך שיחול גם על פורטו ריקו. הוויכוח בנוגע לפרק 9 נמצא כיום במרכז דיון פוליטי סוער.

באופן כללי ניתן לקבוע שהמפלגה הדמוקרטית בארה"ב תומכת בהרחבת פרק 9 לפורטו ריקו, בעוד המפלגה הרפובליקנית נוטה להתנגד. פדרו פיירלואיסי, נציג פורטו ריקו בקונגרס, הגיש לפני כשנה הצעת חוק שנועדה לאפשר לפורטו ריקו להשתמש בפרק 9. כנציג פורטו ריקו, פיירלואיסי אינו יכול להצביע על החוק שהציע, אבל 41 חברי קונגרס נוספים כבר הסכימו להיות חתומים על ההצעה - כולם מהמפלגה הדמוקרטית. ביולי 2015 הגישו סנטורים דמוקרטים הצעה דומה בסנאט, אך במפלגה הרפובליקנית הבהירו שאין בכוונתם לתמוך במהלך זה לפני שפורטו ריקו תיישם רפורמות פיסקאליות מקיפות.

לטענת הסנטור הדמוקרטי ריצ'רד בלומנת'ל, הסנטור הרפובליקני מרקו רוביו, המתמודד על מועמדות לנשיאות, הביע תחילה עניין בתמיכה בחוק, אך בסופו של דבר חזר בו. רוביו, שמכהן כסנטור מטעם פלורידה, מדינה עם אוכלוסייה פורטו ריקנית גדולה, פרסם בדצמבר 2015 מאמר שבו הביע התנגדות להרחבת פרק 9, וקבע כי "האידיאולוגיה הליברלית" של פוליטיקאים בפורטו ריקו היא שיצרה את המשבר, שנבע מ"תערובת רעילה של דשדוש כלכלי, מסים גבוהים וממשלה מנופחת".

בעקבות פרסום המאמר הצביעו רבים על התרומות שקיבל רוביו מקרנות גידור כמניע לשינוי עמדתו. בין היתר קיבל רוביו תרומה של 2.5 מיליון דולר מפול סינגר, שכאמור הרוויח הון מרכישת החוב של ארגנטינה. בנוסף קיבל רוביו מיליוני דולרים ממנהל קרנות הגידור קן גריפין. ביוני 2015 הגדילה הקרן של גריפין את אחזקתה בבנקו פופולאר, הבנק הגדול ביותר בפורטו ריקו, בכ־50%, והיא מחזיקה כעת בכ־4% ממניות הבנק.

אם אכן רוביו שינה את עמדתו בעקבות תרומות אלה, לא נראה שהדבר משנה כל כך לתושבי פורטו ריקו. בפריימריז של המפלגה הרפובליקנית שנערכו באי בתחילת השבוע זכה רוביו לרוב מוחץ של כ־71% לעומת 13% בלבד לדונלד טראמפ, שהגיע למקום השני.

כמובן, רוביו אינו המטרה הפוליטית היחידה של מנהלי קרנות הגידור. לפי "הניו יורק טיימס", קואליציה של קרנות גידור וחברות פיננסיות אחרות שכרה באחרונה עשרות לוביסטים במטרה להפעיל לחץ על הקונגרס שלא לאפשר פורטו ריקו להכריז על פשיטת רגל.

מנגד, לפני כמה חודשים זכה המאבק נגד מעורבות קרנות הגידור במשבר החוב של פורטו ריקו לחיזוק מצד ביל דה בלאסיו, ראש עיריית ניו יורק, שבה מתגוררים פורטו ריקנים רבים. "יש קבוצה של אנשים חזקים מאוד במגזר הפרטי שרוצים לראות את פורטו ריקו נכשלת. אסור לנו לתת לזה לקרות". שבוע לאחר מכן שיגרה קרן הפנסיה של עובדי עיריית ניו יורק מכתב ברוח דומה לכמה קרנות גידור המנהלות כספים עבורה. "התגובה של כמה קרנות גידור ומשקיעים מוסדיים למשבר בפורטו ריקו רומזת שבכוונתם לנסות לכפות על פורטו ריקו תנאים דרקוניים", נטען במכתב. "אנו מבקשים בתוקף כי קרנות גידור המחזיקות באג"ח של פורטו ריקו יבקשו פתרון צודק ושוויוני למשבר".

הגרזן מונף

לא כולם משוכנעים שהכרזה על פשיטת רגל תספק פתרון כזה. גרסיה, ראש הבנק לפיתוח פורטו ריקו לשעבר, טוען כי הרחבת פרק 9 לפורטו ריקו צריכה להיעשות רק כמוצא אחרון, אחרי שכל האפשרויות האחרות מוצו. "צריך לטפל בגורמים למשבר, לא בסימפטום", הוא מסביר. "הכרזה על חדלות פירעון לא תשנה את הבעיות הבסיסיות של פורטו ריקו". גם עמיתו, הכלכלן טריגו, לא רואה בהרחבת חוקי פשיטת הרגל פתרון יעיל. להערכתו, במקרה כזה הדיון יעבור לפסים משפטיים, ועשוי להיגרר במשך זמן רב בבתי המשפט. ורונה, האקטיביסט במאבק נגד קרנות הגידור, חולק על הניתוח של שני הכלכלנים. "אם פורטו ריקו היתה מדינה עצמאית, היו לה מנגנונים להתמודד עם המצב. 50 המדינות בארה"ב יכולות לפרוס מחדש את החובות שלהן, הן יכולות לנהל מו"מ עם הנושים".

ואילו לקרנות הגידור יש המלצות כואבות משלהן. ביולי 2015 התפרסם דו"ח מיוחד שהוזמן על ידי קבוצה של 34 קרנות גידור ונכתב על ידי שלושה כלכלנים שעבדו בעבר בקרן המטבע הבינלאומית. הדו"ח, שזכה לכותרת "עבור פורטו ריקו, יש דרך טובה יותר", מאיץ בממשלה לפטר מורים ולקצץ בהטבות רפואיות לאזרחים. עוד מציע הדו"ח לתקן את חוקי העבודה, להגדיל את מספר שעות העבודה היומי ולקצץ את מספר ימי החופשה. הדו"ח נכתב בתגובה לדו"ח שהוזמן על ידי ממשלת פורטו ריקו מכלכלנית קרן המטבע הבינלאומית לשעבר אנה קרוגר, שבו נטען כי הדרך לשיפור כלכלי עובר בהפחתת החוב ובפריסתו מחדש. עם זאת, מבחינת ההצעות לממשלה עצמה, קרוגר מציגה גישה דומה לזו של הדו"ח הנגדי, וממליצה על העלאות מס ושינוי חוקי העבודה במטרה "לשפר את התחרותיות" של פורטו ריקו.

באוגוסט 2015 פספסה פורטו ריקו תשלום של 58 מיליון דולר על אג"ח שהנפיקה חברה־בת ממשלתית של הבנק לפיתוח. בינואר 2016 פספסה הממשלה תשלום נוסף של כ־163 מיליון דולר. אך הבעיה האמיתית ממתינה ביולי, אז אמורה הממשלה להחזיר כ־2 מיליארד דולר לבעלי האג"ח. לא ברור כיצד פורטו ריקו תעמוד בתשלום. בדיונים שהממשלה מקיימת עם כמה קבוצות של מחזיקי אג"ח לא הושגה התקדמות ממשית.

בינתיים מחפשת ממשלת פורטו ריקו מקורות מימון זמינים, בעיקר דרך העלאות מס. ביולי 2015 העלתה הממשלה את מס הרכישה ל־11.5% לעומת 7% קודם לכן. לפני כמה שבועות עלה גם המס על דלק. מחירי המים והחשמל עלו בשנים האחרונות ביותר מפי שניים, ומחירי האנרגיה כיום הם כמעט פי שלושה מהממוצע בארה"ב.

במקביל הממשלה מקצצת בהוצאות. מאז 2014 נסגרו בפורטו ריקו 135 בתי ספר ציבוריים - כ־10% מבתי הספר באי. התקציב לבית החולים לילדים היחיד בפורטו ריקו נחתך ב־14% בשנתיים האחרונות, והתקציב של אוניברסיטת פורטו ריקו הצטמק ב־166 מיליון דולר. הממשלה גם הפסיקה לשלם עבור שירותי ההסעות לילדים בעלי צרכים מיוחדים, ואלה אינם יכולים להגיע לבית הספר. המחלקה לשירותים משפטיים פיטרה חמישית מעובדיה. חלק מקווי האוטובוס בבירה סאן חואן בוטלו, ומחיר הנסיעה עלה בשיעור ניכר. הממשלה אף הפסיקה להפקיד כספים עבור הפנסיה של עובדיה.

ישראל עם הקרנות

אמו של ורונה אמורה לצאת לפנסיה בקרוב, ולדבריו כלל לא בטוח אם היא תקבל קצבה. "לקרן הפנסיה שהיא הפקידה בה ב־20 השנים האחרונות עומד להיגמר הכסף", הוא אומר. "זה מדאיג אותנו מאוד. אבא שלי הוא עורך דין בגוף ציבורי שמספק שירותים לאוכלוסייה הילידית של פורטו ריקו, ובגלל הקיצוצים הרבה יותר קשה לספק להם סיוע משפטי. חתכו להם בערך חצי מהתקציב. לאנשים אמורה להיות זכות חוקתית לקבל ייצוג של עורך דין, והזכות הזאת נשללת מהם בפועל. אותו הדבר בבתי ספר. אז יש כאלה שטוענים כי הממשלה צריכה להמשיך לפגוע בתושבים עד לרמה של סיכון חיים, וכל זה כדי להעביר עוד כסף לכיסים של מעמד המיליונרים. אני לא מקבל את הטענה הזאת".

הוא לא לבד. בספטמבר 2015 אישר האו"ם את מסקנותיה של ועדה מיוחדת לבחינת הסדרי חוב של מדינות, שקבעו, בין היתר, כי לכל מדינה יש זכות לקבוע לעצמה את המדיניות המאקרו־כלכלית, כולל פריסה מחדש של חוב, בלי התערבות חיצונית שעלולה לעכב את התהליך. 136 מדינות תמכו בהחלטה, ורק שש התנגדו: ארה"ב, בריטניה, גרמניה, יפן, קנדה וישראל. נציג ארגנטינה אמר לאחר ההצבעה כי מדובר בהחלטה שתקדם "יציבות כלכלית, שלום חברתי ופיתוח". עם זאת להחלטה אין תוקף מחייב, כפי שמעיד המקרה של ארגנטינה, ובהתחשב בההתנגדות של ארה"ב ובריטניה, קשה לראות כיצד תתממש בקרוב. בינתיים, קרנות הגידור ימשיכו לחוג במעגלים מעל מדינות שנקלעו לקשיים כלכליים.