חוזרים ללימודים: למה התקציב הגבוה לא מספיק לשיפור החינוך

מצב מערכת החינוך בישראל פרדוקסלי. גם בהשוואה למדינות אחרות במערב, המדינה משקיעה הרבה מאוד כסף בחינוך ותקציב המשרד נמצא בעלייה מתמדת. אך בשל קצב הגידול הטבעי הגבוה של האוכלוסייה, ההשקעה בכל תלמיד נמוכה בהשוואה למערב וההישגים בהתאם — לא מזהירים.

"כלכליסט" מציג את המציאות שמאחורי המספרים וממפה את הגורמים לכך שמערכת החינוך הישראלית יכולה רק לקנא בזו של לוקסמבורג, סינגפור והונג קונג.

נתחיל עם המספרים הגדולים ובראשום תקציב החינוך, שמאז שנת 2000 עלה ב־142%. למעשה, ב־2017 הוא צפוי לעמוד על 57 מיליארד שקל. המספר הזה הוא לא רק שיא של כל הזמנים, אלא גם מספר שממקם את משרד החינוך שני בטבלת התקציבים של המשרדים הממשלתיים. המשרד היחיד שלו תקציב גבוה ממנו הוא משרד הביטחון.

לא רק תקציב החינוך עלה בשנים האחרונות. גם ההוצאה הלאומית לחינוך עלתה ב־47% מאז 2000, כך שב־2015 היא הסתכמה ב־93.4 מיליארד שקל, שהם כ־8.1% מהתוצר הלאומי הגולמי של ישראל. ככל הנראה, נתון זה מציב את ישראל בראש טבלת ההשקעות בחינוך ב־OECD. הנתונים האחרונים שפרסם הארגון הם של 2012, אז ישראל אכלסה את המקום החמישי כשההוצאה הלאומית על חינוך עמדה על 6.5% מהתמ"ג. את המקום הראשון תפסה אירלנד, שהוציאה 6.9% מהתמ"ג שלה על חינוך — לא הרבה יותר מישראל. סביר שכשנתוני 2015 יתפרסמו, ישראל תתפוס את המקום הראשון.

אבל למרות כל זאת, ההשקעה שלה זוכה כל תלמיד בישראל נמוכה בהשוואה ל־OECD: ההוצאה הלאומית השנתית על כל תלמיד בית ספר יסודי בישראל היא 5,700 דולר — 40% פחות מהממוצע במדינות ה־OECD שעומד על 9,500 דולר, והרבה פחות מלוקסמבורג שמוציאה על כל תלמיד בית ספר יסודי 20,600 דולר בשנה.

הסיבה לכך שההוצאה על כל תלמיד בארץ נמוכה היא הגידול הטבעי באוכלוסייה בישראל, שעומד על פי שבעה מהממוצע באיחוד האירופי. התוצאה של הגידול הטבעי הגבוה היא שב־16השנים האחרונות מספר התלמידים בישראל עלה ב־35%, בעוד מספר התלמידים במדינות ה־OECD פחת ב־4% בממוצע בין 2000 ל־2012 וב־9% באיחוד האירופי.

התוצאה של מצב זה היא הישגים נמוכים של תלמידי ישראל במבחנים הבינלאומיים. כך, למשל, במבחני פיז"ה במתמטיקה הגיעו התלמידים הישראלים ב־2012 למקום 40 מתוך 64, עם ציון ממוצע שנמוך ב־28 נקודות מהציון הממוצע של התלמידים ב־OECD; ולמקום 33 במבחני פיז"ה בקריאה עם ציון ממוצע שנמוך ב־10 נקודות מהציון הממוצע של התלמידים ב־OECD.

עניין של סדר עדיפויות

נוכח מצב זה, יש שחושבים כי העלייה בתקציב החינוך אינה בגדר חדשות טובות, בעיקר משום שלדעתם המדינה אינה יודעת כיצד להשתמש בכסף. גם משרד האוצר חושב כך, ולכן הוא רצה לקצץ כחצי מיליארד שקל מתקציב משרד החינוך, שלטענתו מנוהל בצורה לא יעילה.

חוזרים ללימודים שתי חברות מקבלות 40% מכספי ההתקשרויות עם משרד החינוך הספקיות הגדולות: מילגם, שמשרד החינוך רוכש ממנה שירותים ב-940 מיליון שקל, והחברה למתנ"סים, שההסכם איתה שווה 500 מיליון שקל שחר אילן, תגובה אחתלכתבה המלאה

עם הטוענים כי משרד החינוך לא יודע כיצד להשתמש בכסף הרב שיש לו ניתן למנות את יו"ר המועצה הלאומית לכלכלה פרפ' אבי שמחון, שאמר ל"כלכליסט": "האם כתוצאה מכך שתקציב החינוך עלה יש תלמידים טובים יותר באוניברסיטאות? אני לא רואה שזה המצב. אני גם לא רואה שיפור בתוצאות שמשיגים התלמידים במבחנים הבינלאומיים. להשקיע בחינוך זה דבר חיובי מאוד, אבל צריך לראות שמוציאים את הכסף הזה כמו שצריך".

שמחון מצביע על שורה של עיוותים במערכת החינוך, אחד העיקריים שבהם הוא חוסר ההצלחה של מערכת החינוך להעמיד מספר ראוי של תלמידים שסיימו בהצלחה 5 יחידות במתמטיקה. לדבריו מדובר בעיוות, משום שהתלמידים האלו הם בסופו של דבר העתודה של חברות ההייטק, שהן כיום מנוע הצמיחה העיקרי של המשק הישראלי.

את הנקודה הזו רואים שר החינוך נפתלי בנט ושמחון עין בעין. בנט השיג תוספות תקציביות רבות למשרדו, ומתוכן הפנה ב־2015 כ־75 מיליון שקל כדי לעודד תלמידים לעשות 5 יחידות מתמטיקה. הקמפיין של בנט בנושא עורר הדים רבים בציבור. לצד רבים שתמכו במהלך של השר, רבים גם התנגדו לו וטענו כי העדפת המתמטיקה על פני כל המקצועות האחרים היא ביטוי לראיית עולם צרה. ואכן, בשבוע שעבר בנט הודה כי שגה בכך שקידם באגרסיביות את המתמטיקה באופן בלעדי, אך הדגיש כי בעיניו מדובר במטרה חשובה.

ואכן, מהאופן שבו בנט משתמש בכספים הנוספים שהשיג למשרדו ניתן ללמוד על סדר העדיפויות של השר. בנט הפנה 450 מיליון שקל בשנה להקטנת כיתות, בניגוד למדיניות השר הקודם שי פירון, שהתבסס על מחקרים שלפיהם איכות המורים חשובה יותר לאיכות החינוך ממספר התלמידים. בנוסף, בנט תקצב את רפורמת הסייעת השנייה בגנים ב־500 מיליון שקל בשנה והקדיש גם 15 מיליון שקל לעידוד למידת אנגלית — צעד משלים לעידוד למידת המתמטיקה.

את הרפורמה של השר הקודם, שלפיה בית הספר יפעל גם בחופש הגדול, הוא הקפיא, וכיום היא חלה רק על כיתות א' ו־ב' באופן חלקי.

בנט משקיע הרבה גם במורשת, בציונות ובטיפוח גאווה לאומית, כפי שהוא עצמו אמר: "הכפלנו את תקציבו של פרויקט 'מסע ישראלי' במטרה להמיר טיולים שנתיים במסעות משמעותיים". לדברי ח"כ עליזה לביא מיש עתיד, בנט אינו מתעניין באמת בחינוך: "מה שחשוב לבנט זה שילדים יבקרו בירושלים ובמקומות הקדושים".

גם ההסכמים הקואליציוניים מלמדים על סדר העדיפויות של בנט. ההסכמים האלו הבטיחו תוספת של 200 מיליון שקל לחינוך הממלכתי־דתי, אף שהוא ממילא נהנה מעדיפות תקציבית. למעשה, ההשקעה בתלמיד במסגרת החינוך הממלכתי־דתי גבוהה ב־19% מבתלמיד שלומד במסגרת החינוך הממלכתי.

"העובדה שבמשך עשרות שנים משרד החינוך נשלט על ידי המפד"ל ואח"כ על ידי הבית היהודי באה לידי ביטוי בתקציב", אמר חוקר החינוך ממרכז טאוב נחום בלס. לדבריו, "תלמידי החינוך הממלכתי־דתי מקבלים מורות־חיילות רבות ושעות הפרדה (ההפרדה בין המינים יוצרת כיתות קטנות — ש"א). לפער התקציבי הזה יש תוצאות. למרות המצב הסוציו־אקונומי הנמוך יותר, תלמידי החינוך הממלכתי־דתי מגיעים להישגים כמעט שווים להישגים של תלמידי החינוך הממלכתי".

גם המוסדות החרדיים מקבלים יחס נאה מבנט. מאז הוקמה הקואליציה, תקציב הישיבות הוכפל מ־500 מיליון שקל ל־1.1 מיליארד שקל, וקצבאות הבטחת הכנסה לאברכים בהיקף של 100 מיליון שקל, שבוטלו על ידי בג"ץ, הוחזרו.

דרך אחת לאפיין את הרפורמות שמנהיג בנט במערכת החינוך היא לומר שהרפורמות האלו מתמקדות במה שמעסיק את מעמד הביניים ועולם ההייטק, ופחות בצמצום פערים.

דרך אחרת לאפיין את הרפורמות של בנט היא לומר שמדובר ב"מדיניות של קמפיינים", כפי שאומר בכיר לשעבר במערכת החינוך. לדבריו, כך בנט פועל לפי רייטינג ומתוך מחשבה על גזירת קופון ציבורי שיקנה לו עוד כוח פוליטי: "מפני שוועדי הורים עשו רעש בנושא, בנט משיק רפורמה להקטנת הכיתות, וכך הוא נותן מענה לשיח פופוליסטי".

ממשרד החינוך נמסר בתגובה כי "לאחר התייעצויות עם מאות מנהלים, מורים, הורים, תלמידים, מומחי חינוך וצמרת המשרד, הגדיר השר בנט ארבעה יעדים מרכזיים עבור מערכת החינוך: 1. היפוך פירמידת סדרי העדיפויות, כולל השקעה בגיל הרך ובבית הספר היסודי. 2. צמצום פערים. במסגרת ההחלטה הזו, ילד מרקע חלש יותר יתוקצב בעד פי 6 שעות לימוד מילד מרקע חזק יותר, ותינתן תוספת של מאות מיליוני שקלים לחיזוק החינוך במגזר הערבי, בדגש על חינוך בלתי פורמלי ולימוד השפה העברית החל מהגן. 3. יצירת מהפכה בתחום המתמטיקה והמדעים, לאחר שישראל צנחה בהישגיה במהלך העשור האחרון. 4. חיזוק החינוך לערכים לאומיים, ציוניים והומניסטיים".

שקיפות אטומה

אתמול העלה משרד החינוך גרסה חדשה של אתר שמפרט בדיוק איך מחולק תקציב החינוך, וזאת במסגרת החלטת ממשלה מ־2013 שקבעה כי על משרד החינוך להגביר את השקיפות. הגרסה החדשה נדרשה משום שהגרסה הקודמת היתה חלקית ביותר. אך גם הגרסה הנוכחית לוקה בחסר, ומופיע בה פירוט בנוגע ל־40 מיליארד שקל בלבד מתוך תקציב החינוך.

החלטת הממשלה, שהתקבלה בוועדת השקיפות, קבעה כי על האתר להציג שני בסיסי נתונים עיקריים: הצגת התקציב המלא של המשרד לפי פילוחים שונים והצגת הכספים שמקבלת מערכת החינוך מהרשויות המקומיות.

לפי דו"ח מוניטור של המרכז להעצמת האזרח, רק אחד הסעיפים מתקיים, אך בצורה חלקית בלבד: תקציב החינוך בחלק מהשנים לא מופיע באתר כלל. לפי הדו"ח, הסיבה לכך היא הרצון להסתיר מידע.

דובר משרד החינוך מסר בתגובה כי "המשרד פועל בשקיפות מלאה. תקציבי המשרד במערכת השקיפות התקציבית מאפשרים לציבור הרחב לברר מה בדיוק תקציבו של כל בית ספר".

שר החינוך נפתלי בנט. השימוש בכסף מלמד על סדר העדיפויות | צילום: אוראל כהן

התקציב: אמיתי או לא?

הממשלה החליטה שעל משרד החינוך להגביר את השקיפות בכל הנוגע לתקציבו משום שרבים בממשלה ובמערכת הפוליטית מסכימים כי תקציב החינוך אינו מובן, גם אם הוא בחלקו שקוף.

לכן, אחת השאלות הגדולות שעולות בכל פעם מחדש לגבי תקציב החינוך היא האם התקציב שאושר למשרד במסגרת תקציב המדינה הוא אכן התקציב האמיתי.

השאלה הזו מתעוררת בעוצמה כשבוחנים למשל את נושא ההעברות התקציביות שמתבצעות במהלך השנה. לפי בלס, היקף ההעברות התקציביות שנעשות במשרד החינוך עומד על 12% מתקציבו. אך מכיוון שכל העברה היא בפועל שינוי כפול — הפחתה מסעיף תקציבי אחד והוספה לסעיף תקציבי אחר — התוצאה היא שבפועל רבע מתקציב המשרד משתנה בצורה שאינה שקופה כלל. לטענת בלס, חוסר השקיפות שנוצר על ידי ההעברות האלו אינו מקרי, והוא מיועד לחזק את כוחם של הפקידים במשרד ושל הפוליטיקאים.

ישנו גורם נוסף שהופך את תקציב החינוך לבלתי שקוף — הרזרבות התקציביות, שמהן נהנים כל המשרדים ולציבור אין מושג למה הן משמשות. בתקציב משרד החינוך ל־2016 יש רזרבות בהיקף של 2.1 מיליארד שקל, שהם כ־4% מכלל תקציב המשרד. לדברי בלס, תופעת הרזרבות "עומדת בניגוד לכל רצון לשקיפות תקציבית".

לכך יש להוסיף את הרזרבות הסמויות. מדובר בסעיפים שמופיעים בכל שנה בתקציב, ובמהלך השנה לא משתמשים בכסף ובמקום זאת מעבירים אותו למקום אחר. יו"ר ועדת השקיפות של הכנסת ח"כ סתיו שפיר הכינה רשימה של סעיפים תקציביים החשודים כרזרבות סמויות בתקציב המדינה ל־2015, וממנה עולה כי הסעיפים בתקציב משרד החינוך החשודים כרזרבות סמויות הם אלו: מיזמים משותפים במערכת החינוך שקיבלו 48 מיליון שקל, פעולות ופרויקטים לקידום מערכת החינוך שזכו ל־46 מיליון שקל ופעולות ויוזמות במערכת החינוך שתוקצבו ב־22 מיליון שקל. על כך אמרה שפיר "מסיטים מדי שנה סכומי עתק לטובת ג'ובים ודילים פוליטיים".

בנוסף, יש גם סעיפים שתקציביהם גדלים דרמטית במהלך השנה, כמו למשל סעיף עבודה בלתי צמיתה. כלומר, עבודה קבועה נטולת זכויות. התקציב לטיפול בנושא עמד בתחילת 2015 על פחות ממיליון שקל, ובסוף השנה זינק ל־24 מיליון שקל.