על מינויים פוליטיים - בין סאטירה למציאות

באחד הפרקים של הסדרה "פולישוק", מגיע השר החדש רובי פולישוק למשרד ומגלה שההחלטה היחידה שהוא יכול להעביר לבדו היא היכן להציב את העציץ שקיבל לרגל הכניסה לתפקיד. הבירוקרטיה שולטת במשרדו ופקידים שיושבים שנים על כסאם מסרבים לקבל כל שינוי, ודאי שלא לפנות את כסאם.

כמקובל בארץ, המרחק בין הסאטירה למציאות אינו רב. לאחרונה דווח כי ראש הממשלה הלין בישיבת הממשלה כי "אצל טראמפ יש 4,000 מינויים שהם משרות אמון", ולפיכך "אצלנו צריכים להיות כמה מאות מינויים שלא צריך עבורם מכרז. מה שבטוח זה שאצל טראמפ, הפקידים ימלאו את המדיניות שלו. גם אצלנו אנחנו צריכים להיות מסוגלים לשלוט".

בדבריו של נתניהו יש משום עירוב מין שבאינו מינו. את מודל הממשל האמריקאי לפיו דרגי המינהל הבכירים מתחלפים עם חילופי השלטון - לא ניתן לנתק מהשיטה הפדרלית ומן השיטה הנשיאותית הנהוגה בארצות הברית.

בשיטה נשיאותית יש הפרדה בין הרשות המחוקקת לרשות המבצעת. השרים הם אנשים בעלי יכולות מקצועיות וניסיון המסוגלים להתוות מדיניות המשקפת את עמדות הנשיא. הפקידים הבכירים ממונים על ידי הנשיא, אך מינוי זה כפוף לוועדה רלוונטית של הסנאט ולאישור המליאה. בשיטה זו אכן דרגים בכירים רבים מתחלפים עם חילופי השלטון, משום שהם אמורים לבצע את מדיניות הנשיא (אם כי לא כל הדרגים, את המספר 4,000 יש להבין ביחס לגודלו העצום של הממשל האמריקאי).

בשיטה פרלמנטרית לעומת זאת, שרים הם גורמים פוליטיים. השרים יכולים להיות גם חברי כנסת ואין הפרדה מוחלטת בין הרשות המבצעת למחוקקת. השרים אינם נתפסים כגורמים מקצועיים. שר הבריאות לא חייב להיות רופא ושרת המשפטים כידוע אינה משפטנית. לפיכך, במשטר כזה יש מעט משרות אמון (כגון מנכ"ל משרד שניתן למנות ללא מכרז) ואילו עיקר הבירוקרטיה אמורה להיות מקצועית וא-פוליטית.

למרות החיבה הרבה לשר פולישוק, והרצון האמיתי בייעול המינויים והמכרזים בשירות הציבורי, אימוץ עיוור של מודל המינויים של המינהל הציבורי האמריקאי, שהוא רק רכיב אחד בתוך שיטה מורכבת ושונה מהמודל הישראלי, הוא הצעה בלתי סבירה.

הסאטירה מציגה כמובן בקיצוניות את אחד מחסרונות המודל הישראלי והוא הקושי היחסי של שרים לשנות מדיניות. עם זאת, לשיטה היגיון בסיסי וחשוב שלא ניתן להתעלם ממנו. בירוקרטיה מקצועית היא בעלת ראייה ארוכת טווח, בעוד שרים פוליטיים עלולים להקריב את האינטרסים ארוכי הטווח על מזבח פוליטיקה עכשווית ולחצים של קבוצות אינטרסים. בירוקרטיה זו אמורה לייצר סדר יום מקצועי עבור הדרג הנבחר ולהגן על ערכים ארוכי-טווח. אפילו הסרבול הגלום בה נתפס, לעיתים, כיתרון ביחס למיידיות של הפוליטיקה. הדברים מקבלים משנה תוקף בדמוקרטיות 'שבריריות', כמו ישראל, שבהן לצד פוליטיקה שיכולה להסלים ולייצר חלופות מדיניות קיצוניות, חשוב שתהיה 'חגורה בירוקרטית' שתוכל להציג בפני הדרגים הנבחרים את ההשלכות שלהן.

דווקא ועדות האיתור - שעליהן מלין ראש הממשלה בשאיפה לבטלן ולהצמיד את הליכי מינוי הבכירים להליך בעניינם של ראשי רשויות ביטחון - יוצרות הליך מינוי ראוי, שכן הן בוחנות מספר מועמדים וממליצות על מועמד לאחר חקירה, שקילה ואיזון של מכלול השיקולים. פרקטיקה כזו מאפשרת אף לבית המשפט לבקר את ההחלטה, במידה ונדרש לכך, בצורה מושכלת ומתוך בחינת סבירות איזון השיקולים.

לעומת זאת, המודל שלו מייחל ראש הממשלה  - מינויים ללא ועדות איתור כמקובל ברשויות הביטחון - הוא מודל בעייתי, שכן הליכי המינוי עצמם אינם מבוססים על הליך סדור. בישראל, שבה אין כל הליך של שימוע ציבורי לפני מינוי או מנגנונים אחרים שאינם ביקורת משפטית, הסכנה במינוי בכירים ללא כל הליך ראוי מתחזקת אף יותר. נכון יותר לשאול, בהקשר זה, מדוע החלטה כה מקצועית כמו מינוי ראש ראשות ביטחון או מפכ"ל משטרה תהיה נתונה בידי השר? שהרי אין מדובר במשרת אמון פוליטית כדוגמת מנכ"ל משרד, אלא במינוי שהשיקולים המקצועיים שבו הם שיקולים מסדר ראשון.

קושי משמעותי נוסף שמתעורר כתוצאה מכך הוא בבדיקת העובדות לפני מינויה של בכירה. זכורה פרשת גלנט שבה היו מעורבים ועדת טירקל, היועץ המשפטי לממשלה ואף מבקר המדינה, שכן הייתה מחלוקת עובדתית באשר לטענות וכן מקרים אחרים שבהם רק לאחר שההחלטה על המינוי הפכה למוגמרת נתגלו פרטים חדשים שהובילו לפסילת המינוי. לכן נדמה שדווקא רשויות הביטחון צריכות לאמץ את מנגנון ועדות האיתור ה'עבה' יותר, ולא להפוך למודל לחיקוי לכלל המינויים בשירות המדינה.

ראש הממשלה לא יכול לקחת אלמנט אחד משיטה מסוימת ולהלבישו על שיטה אחרת. במדינה שבה בערך כל שנתיים יש בחירות לא ניתן להחליף את כל הפקידות; ובמדינה שבה ראש הממשלה מחזיק בארבעה משרדים - הוא לא אמור גם לאייש את כל המשרות בהם.

 

פרופ' מיכל טמיר היא פרופסור חברה במרכז האקדמי שערי מדע ומשפט ומומחית למשפט ציבורי.