הצעה: הקצאת נכסי מדינה לתאגיד תושפע מכוח המיקוח הפוליטי והרגולטורי שלו

הוועדה לצמצום הריכוזיות פרסמה היום (ג') טיוטת מדיניות לגבי המודל שבאמצעותו תבחן ריכוזיות כלל-משקית בעת הקצאת נכסי מדינה.

פרסום הטיוטה נעשה לאחר עבודת מחקר שנעשתה ברשות הגבלים עסקיים, שבה ניסתה הוועדה להגדיר כיצד תבחן את מידת החשש מהגדלת הריכוזיות הכלל-משקית של תאגיד, ומתי תייעץ לרגולטור שלא להעניק זכויות בתשתית חיונית לתאגיד ריכוזי. בראשות הוועדה עומדת הממונה על הגבלים עסקיים מיכל הלפרין, וחברים נוספים הם ראש המועצה הלאומית לכלכלה, פרופ' אבי שמחון, והכלכלן הראשי של משרד האוצר יואל נווה.

חוק הריכוזיות שחוקק בדצמבר 2013 קבע, בין היתר, כי רגולטור המבקש להעניק לגורם ריכוזי זכות (רישיון, זיכיון או חוזה) בתשתית חיונית - חשמל, דלק, מים, תחבורה, תקשורת וכו' - או להפריט חברה ממשלתית המחזיקה בתשתית כזו, מחויב להתייעץ עם הוועדה בנוגע להשפעת ההקצאה על הריכוזיות הכלל-משקית. הוועדה החלה לפעול בדצמבר 2014 וכעת, לאחר מספר חוות דעת של הוועדה בהקצאות שונות, היא מפרסמת מסמך מדיניות לזיהוי ולהערכה של ריכוזיות כלל-משקית.

מהמסמך עולה, כי הוועדה תתמקד בהחלטותיה בחששות הנובעים מהפוטנציאל של גוף ריכוזי בעל כוח מיקוח משמעותי, להפעיל אותו כלפי קובעי המדיניות – בין בדרג הרגולטורי ובין בדרג הפוליטי. זאת, לשם השגת יתרונות עבור הגורם הריכוזי שאינם נובעים מיעילותו הכלכלית, ותוך פגיעה באינטרס הציבורי.

הפגיעה באינטרס הציבורי עשויה לבוא לידי ביטוי בדרכים שונות, דוגמת קידום חקיקה מקלה בתחומי איכות סביבה, הקלות בתחום התכנון והבנייה, הקלות מיסוי או קביעת רגולציה המעניקה לאותו גורם עדיפות ביחס למתחרים שלו, כגון קביעת תקנים הנותנים עדיפות למוצר שהוא מייצר או קבלת מענקים מיוחדים מהמדינה. 

מיכל הלפרין, הממונה על ההגבלים העסקיים | צילום: צביקה טישלר

כוח המיקוח של הגורם הריכוזי עשוי להיווצר כתוצאה מתרחישים שונים, אשר משפיעים על הליך קבלת ההחלטות של קובעי המדיניות. התרחישים אותם מתאר המסמך הם חשש לקיומו או היווצרותו של "שבי רגולטורי"; אחזקה בתשתית משמעותית אשר החשש מפני השבתתה יוצר לחץ כלפי קובעי המדיניות; קיומו של שחקן אשר נתפס על-ידי קובעי המדיניות כגדול או חשוב מכדי להיכשל; ואחזקה משמעותית בענף התקשורת שהיא בעלת השפעה על השיח הציבורי.

3 קבוצות של פרמטרים 

המסמך מתאר שלוש קבוצות של פרמטרים, אשר בהתאם למידע שיעמוד לרשות הוועדה, יאפשרו להעריך את שיעור הגידול בריכוזיות הכלל-משקית כתוצאה מהקצאת זכות בתשתית חיונית לגורם ריכוזי מסוים.

הראשון הוא תחומי הפעילות החיוניים של הגורם הריכוזי. המסמך מדרג בין תחומים של תשתיות חיוניות בהתאם למידת החיוניות שלהם, בהתאם לעוצמת ההשפעה של הפסקה או פגיעה בפעילותם על האזרחים והמשק. בפרט, הוועדה סבורה למשל שהתחומים הנוגעים לחשמל, מים, דלק, גז טבעי וטלפוניה קווית (לרבות אינטרנט) נמצאים בדרגת החיוניות הגבוהה ביותר, כאשר לאחריהם מופיעים תחומי הטלפוניה הניידת, תשתיות תחבורה בינלאומיות ותחבורה פנים-ארצית במרכזי המטרופולין.

הפרמטר השני הוא נתוני הפעילות המאקרו-כלכליים של הגורם הריכוזי. פרמטרים אלו מתייחסים לנתוני הפעילות הכלליים של הגורם הריכוזי במשק. כאינדיקטורים להערכת חשיבותו המאקרו-כלכלית של הגורם הוועדה תבדוק, בין היתר, את גודלו (במונחים אבסולוטיים או יחסיים), את חשיבות פעילותו לענפי משק אחרים ואת היקף התעסוקה שהוא אחראי לה (בין באופן כולל ובין בפילוח צר יותר כגון באזור גיאוגרפי או משלח יד).

הפרמטר השלישי הוא מאפייני הקשר שבין הגורם הריכוזי לבין קובע המדיניות. על מנת לזהות את סוג וטיב הקשר אשר עשויים להגביר את עוצמת ההשפעה הרגולטורית והפוליטית של גורם, תבחן הוועדה בין היתר את טיבה של מערכת היחסים בין אותו גורם לבין מקבל ההחלטות; את מספרם ואופיים של קשרי הגורם הריכוזי עם קובעי מדיניות נוספים; את תלותם של קובעי המדיניות באותו שחקן ואת אחזקותיו של הגורם הריכוזי בכלי תקשורת המספקים לציבור חדשות ואקטואליה.