האוצר יתריע בפני הממשלה: נגמר הכסף להוצאות חדשות מהתקציב

לממשלה נגמר הכסף להוצאות חדשות או לקיצוצי מסים – זו התמונה החד-משמעית שיעלה מחר משרד האוצר בפני הממשלה בישיבתה השבועית. המשמעות היא שבמצב הנוכחי התקציב שהממשלה יכולה להפנות למשל לטובת העלאת קצבאות הנכים, תוכנית ששר האוצר משה כחלון התחייב להקצות לה 4 מיליארד שקל בשנה, עומד על אפס שקלים.

בכוונת האוצר לממן את הפעימה הראשונה של העלאת קצבאות הנכים (לפי התוכנית המקורית) בהיקף של כמיליארד שקל, עם כספי הרזרבה שנשמרו ככרית ביטחון לתקציב הדו שנתי. מתוך הסכום הזה, 1.25 מיליארד שקל בבסיס התקציב, שרובו, לפי התוכנית כרגע, יוקדש לנכים. בשנים הבאות יצטרכו באוצר למצוא מקור מימון לשאר התוספות.

בשנים אלה לא ניתן יהיה להעלות את קצבאות הנכים ללא קיצוץ זהה בסעיפים אחרים של תקציב המדינה או ביטול הכללים התקציביים שקבעה הממשלה עצמה, כמו העלאת יעד הגירעון והגדלת התקרה שמותר לממשלה להוציא בשנים 2020-2019. המצב התקציבי האמיתי קשה עוד יותר, משום שהחבל התקציבי נמתח עד הסוף עוד לפני הגידול בהוצאות והקטנת ההכנסות שכוללת תכנית נטו משפחה של כחלון.

בעוד שנתיים יידרשו קיצוצים והעלאות מסים בהיקף אדיר

על פי החלטת ממשלה, משרד האוצר צריך להציג בפניה כל חצי שנה את סך כל המסגרת התקציבית לשלוש השנים הבאות. זהו חלק מהניסיון שהוביל ראש הממשלה בנימין נתניהו, בתמיכת ראשי אגף התקציבים, עוד בימי הממשלה שעברה במטרה למנוע מהממשלה לקחת על עצמה מחויבויות תקציביות שאין להן מקור תקציבי. כך, כל חצי שנה מציג האוצר את מסגרת התקציב – ההוצאות, ההכנסות הצפויות ממסים, תחזית העמידה ביעד הגרעון וצעדי הקיצוץ אם נדרשים כאלו – כדי לעמוד בכללים התקציביים שהממשלה קבעה לעצמה. 

ראש הממשלה בנימין נתניהו | צילום: MX1

מנתוני האוצר עולה כי סך הקיצוצים והעלאות המסים שיידרשו בשנים 2020-2019 עומדים על סכום אדיר של 22.8 מיליארד שקל. זה סכום שאינו כולל כלל את תוכנית נטו משפחה, שכן היא נקבעה כזמנית לשנתיים בלבד עד סוף 2018, אבל מתוך הנחה סבירה שאם לא ייערכו בחירות עוד לפני כן אז הממשלה הנוכחית תאריך אותה לפחות ל-2019 המשמעות היא שהממשלה תצטרך למצוא איך לקצץ עוד 1.65 מיליארד שקל (900 מיליון שקל על סבסוד צהרונים ו-750 מיליון שקל להעלאת מס הכנסה שלילי), בנוסף לסכום דומה שייצטרכו לקצץ משרדי הממשלה ללא קשר לתכנית רק כדי לעמוד בתקרת ההוצאה.

ב-2020 תצטרך הממשלה לקצץ מתקציב משרדי הממשלה כ-2.7 מיליארד שקל. מאחר וההסכם שנחתם לפני שנתיים בין כחלון לשר הביטחון דאז משה יעלון קבע כבר את התקציב למשרד הביטחון הקיצוץ יבוא בהכרח מהמשרדים האזרחיים. המשמעות היא שכבר היום אין לממשלה כסף לתכניות תקציביות חדשות לשנים הללו.

לכן, סוגיית קצבאות הנכים היא סבוכה במיוחד. אחרי שכחלון התחייב על תקציב של 4 מיליארד שקל בשנה לקצבאות הנכים שייפרס על פני כמה שנים (כרבע מזה כבר בשנה הבאה) כעת משרד ראש הממשלה לקח את הנושא אליו. גורמי מקצוע במשרד רה"מ ובמשרד האוצר טוענים כי להתחייבות של כחלון אין באמת מקור תקציבי, ורה"מ לקח את הנושא תחת אחריותו מאחר ובמשרד האוצר לא הצליחו לעצור את שבירת המסגרות התקציביות. כך או כך לשניים ברור כי הנושא לא הולך להסתיים טוב, שכן גם אם יימצא מקור תקציבי לתכנית הנוכחית קצבת הנכות הבסיסית תעלה ל-4,000 שקל בחודש במקום 2,342 שקל כיום. אלא שכל עוד לא יושוו קצבאות הנכים לשכר המינימום (שיגיע ל-5,300 שקל בחודש בדצמבר הקרוב) הנכים ימשיכו בהפגנותיהם שנראה שזוכות לתמיכה ציבורית.  

בצד ההכנסות הבעיה גדולה יותר, בשנת 2019 כדי לעמוד ביעד גירעון של 2.5% הממשלה תצטרך להעלות מסים בהיקף של 6.4 מיליארד שקל, וכדי לעמוד ביעד של 2020 (עם יעד גרעון של 2.25%) תצטרך להגדיל מסים בהיקף של 9.9 מיליארד שקל. אלה לא כוללים את הגדלת נקודות הזיכוי שמפחיתה את הכנסות המדינה ממסים ב-1.7 מיליארד שקל וביטול המכסים על ייבוא נעליים ובגדי תינוקות וביטול מס הקנייה על סלולריים בהיקף של 800 מיליון שקל.

אחת הסיבות לכך שהפער בצד ההכנסות ממסים כה גבוה, היא כי בכל שנה אחת הדרכים להתמודד עם הפער בהכנסות, היא שימוש בפלסטרים של הכנסות חד פעמיות (כמו למשל לקחת כסף ממפעל הפיס, רשות שדות התעופה או קק"ל). אם למשל הפתרונות שינתנו ב-2019 יהיו באמת תשתיתיים, הם ישפיעו גם על 2020.

החשש שעולה מהמסמך של האוצר, הוא שיחליטו שר האוצר והממשלה, שוב להעלות את יעד הגרעון, שכן יעדי הגרעון המוצגים לשנים אלו, כבר היו אמורים להיות היעדים שלנו בשנתיים הקרובות אולם כדי לא להגדיל מסים החליט כחלון להעלות את יעד הגרעון ל-2.9% בכל אחת מהשנים. לכן מציין אגף התקציבים במסמך כי "ככל שהממשלה תקבע תקרת גירעון נמוכה יותר מזו הקבועה כיום בחוק המסגרות ותעמוד בה, כך נטל תשלומי הריבית בשנים הבאות יפחת באופן שייווצר חיסכון תקציבי אשר ימתן את הצורך לבצע הפחתות בתקציבים האזרחיים או באלו הביטחוניים."

המצב קשה, אבל ללא הנומרומטר הוא היה קשה עוד יותר

אם אפשר להסתכל על נקודת האור במסמך שמציג האוצר הוא כי מדובר בצעדי התאמה נמוכים ביחס לשנים קודמות, זאת תודות לחוק הנומרטור שלא מאפשר לממשלה לקבל החלטות תקציביות משמעותיות מבלי לפנות לכך מקור תקציבי, עד שחוקק, עם הקמת הממשלה הנוכחית, השרים קיבלו לאורך השנה החלטות שונות מבלי לדעת כיצד יממנו אותם, ובעת אישור התקציב בממשלה נדרשו לעשות קיצוצים חדים ולבטל הבטחות שהיו למעשה צ'קים ללא כיסוי.

מעל כל המספרים שמפרט האוצר לגבי תקציב 2019 מרחף סימן שאלה נוסף, מעבר למשפחה נטו. עם אישור התקציב האחרון החליטה הממשלה על קיצוץ רוחבי נוסף של 0.5% בתקציבי הקניות של משרדי הממשלה, שהממשלה שתאשר את התקציב הבא תצטרך להסכים לו, צמצום כרית הביטחון לתקציב הדו שנתי מ-3.5 מיליארד שקל ל-1.25 מיליארד שקל (זאת כנראה מתוך תקווה שהתקציב הבא לא יהיה דו שנתי) ואימוץ דו"ח צוות להתאמת מבנה הממשלה שאמור להביא לחסכון של 400 מיליון שקל, אלא שזה גורר צמצום במטות משרדי הממשלה, מטות שמראש הוקמו כדי לשרת גחמה או אגו של שר כזה או אחר, וכעת לפחות על הדף אמורים לצמצם אותם, אם השרים באמת יסכימו לכך.

בעדכון מפרט האוצר גם את תחזיות הצמיחה המעודכנות שלו, שעלו במעט בהשוואה לתחזית שנערכה באוגוסט האחרון בעת שבנו את התקציב הנוכחי. ב-2017 צופה האוצר צמיחה של 2.9% (עלייה של 0.2% מהתחזית של אוגוסט) בשנה הבאה 3.1% (עלייה של 0.3%) וב-2019 צמיחה של 3% (עלייה של 0.1%). במקביל גם צופים באוצר גידול של הכנסות המדינה ממסים של 2.3 מיליארד שקל בשנה הבאה ו-3.5 מיליארד ב-2019, אולם אלו כבר מחושבים בכל המסגרות הקודמות, כך שהם לא פותרים את הבעיות שהממשלה הבאה תצטרך להתמודד עימן.