הבוקר: הממשלה תדון בתוכנית תשתיות ענקית ב-116 מיליארד שקל

ממשלת ישראל צפויה לאשר הבוקר (א') את תוכנית התשתיות של משרד ראש הממשלה לשנים 2017–2021 בעלות כוללת של 116 מיליארד שקל. התוכנית כוללת 147 פרויקטים של משרדים שונים, שעלות רובם עולה על 100 מיליון שקל, בתחומי התחבורה, האנרגיה, החקלאות, הגנת הסביבה והבריאות. חלק גדול מהפרויקטים אינו חדש וכבר אושר בעבר בממשלה וחלקם נמצא כבר בשלבי ביצוע. במשרד ראש הממשלה טוענים שהתוכנית זו מאפשרת לראשונה "להציג בצורה שקופה ומרוכזת את כלל ההשקעות המשמעותיות בנושאי התשתית במדינה, את אופן מימונן וביצוען ואת לוחות הזמנים לביצוע".

מכיוון שתקציבם של משרדי הממשלה מאושר רק עד לסוף 2018, לפרויקטים שייצאו לפועל לאחר מכן לא עומד כרגע מקור תקציבי ברור, מה שמעמיד סימן שאלה לגבי ביצועם בפועל. בכירים במשרד האוצר שסירבו להזדהות מתחו ביקורת על התוכנית וטענו כי היא אינה מחדשת דבר לעומת הפרויקטים שמשרד האוצר כבר אישר, או שהיא כוללת תוכניות שאין להן עדיין מקור תקציבי. עוד נטען שם, שהרקע לפרסום התוכנית הוא פוליטי, על רקע המתיחות בין ראש הממשלה בנימין נתניהו לשר האוצר משה כחלון. בתגובה לכך מסרו ממשרד ראש הממשלה כי "מדובר בתוכנית מקצועית שגובשה בתיאום מלא עם גורמי המקצוע במשרד האוצר בהם החשב הכללי, הממונה על התקציבים והיועץ המשפטי של המשרד".

כחלק מהתוכנית יוקם צוות בין משרדי בו יהיו חברים מנכ"ל משרד ראש הממשלה אלי גרונר, ממלא מקום הממונה על התקציבים יואל נווה, והחשב הכללי רוני חזקיהו על מנת לסייע למשרדי הממשלה לקדם את הפרויקטים ולהתגבר על מכשולים שיצוצו לאורך הדרך. הצוות אמור גם לבחון את כל פרויקטי התשתית ולחבר ולאחד בין משרדי ממשלה במטרה ליצור יתרון לגודל ולהוזיל עלויות. היום אין כל תיאום כזה מה שמייקר את העלויות של הפרויקטים השונים. התוכנית הזו אמורה להיות השלב הראשון לשיתוף הפעולה שאמור להוזיל בסופו של דבר את העלויות השונות דרך מכרזים משותפים למשל.

עיון בתוכנית מעלה כי רובה מוקדש לפרויקטים בתחומי התחבורה והסעת ההמונים, כמו גם פרויקטים בתחום ייצור החשמל הקונבנציונלי (תחנות כוח), אנרגיות מתחדשות ופרויקטי תשתיות הולכת מים. ההשקעה בתחום התחבורה מגיעה לכ־88.4 מיליארד שקל, כאשר 42 מיליארד שקל מתוכם כבר כלולים בתקציב המדינה האחרון והם מיועדים לבניית הרכבת הקלה.

שר התחבורה ישראל כץ, בעת פתיחת כביש 531 | צילום: גדעון מרקוביץ

פילוח כל ההשקעות המתוכננות בתחום התחבורה מעלה כי 51% מהתקציב הכולל מיועדים לפרויקטים של הרכבות הקלות בתל אביב, ירושלים וחיפה; 22% לכבישים חדשים; 15% למסילות רכבות; 5% לההקמה של נתיבי תחבורה ציבורית והשאר לתשתית לאוטובוסים רבי־קיבולת, מחלפים או שבילי אופניים.

ההשקעה בתחום האנרגיה מגיעה לכ־19.2 מליארד שקל, מתוכם כ־60% ימומנו על ידי חברות חברות פרטיות ללא סיוע ממשלתי. פילוח ההשקעות המתוכננות בתחום האנרגיה מעלה כי 61% מהתקציב הכולל מיועדים לפרויקטים בתחום החשמל; 14% למערכות הולכת מים; 12% לתשתיות גז; 11% למערכות הולכת ביוב; ו־2% לדלק וגז בישול (גפ"מ).

ממחזרים תוכניות ורבים על קבלת הקרדיט

מאגר הפרויקטים שמגיש משרד ראש הממשלה לאישור בתחום האנרגיה כולל הקמה של תחנות כוח על ידי המגזר הפרטי שכבר נמצאות בשלבי תכנון ביצוע. כך, למשל, הדף הראשון בפרק של משרד האנרגיה בתוכנית כולל 13 פרויקטים שונים להקמת תחנות כוח, כש־12 מהן תוכננו וימומנו על ידי חברות פרטיות ובורסאיות, ואילו הפרויקט ה־13 (סולארי אשלים שלב 2) גם יבוצע על ידי המגזר הפרטי בשיטת PPP, כלומר שילוב של המגזר הציבורי והפרטי. חלק מהפרויקטים כבר נתקלו בבעיות רגולטוריות כמו למשל תחנת הכוח "צומת" שוועדת הריכוזיות סירבה לתת לאיי. סי פאואר שבשליטת עידן עופר להקים, וסביב חלק קיים סימן שאלה כמו תחנת הכוח IPM בבאר טוביה שנמצאות בסכסוך בעלים חמור ללא אופק תפעולי ברור.

אבל כל זה לא מפריע לשרי הממשלה לריב על קרדיט. רק בחודשים האחרונים ניסו, כל אחד בתורו, משרדי האוצר והתחבורה לפרסם תוכניות חומש ועשור עם קרדיט שנתון אך ורק להם. הגדיל לעשות שר האוצר משה כחלון שניסה לערוך מסיבת עיתונאים על השקעה בתשתיות תחבורה ואנרגיה אך לא הזמין אליה את שר התחבורה ישראל כץ וגילה שזה האחרון הפיץ את החומרים ערב האירוע כדי שאף אחד לא ייקח קרדיט שלפי דעתו מגיע לו. השורה התחתונה במדינה שבה ההבטחות על הקלה בתחום הדיור מתנפצות פעם אחר פעם, פקקי התנועה והטיפול בתאונות הם במצב בלתי סביר וראש הממשלה ובני ביתו עסוקים בחקירות, כל הכרזה על השקעה היא סיבה למסיבה שמחייבת את השרים להתאמץ יותר רק כדי להשיג כותרת נאה.

בשליש האחרון של ה־OECD

ותיקי ענף התשתיות זוכרים תוכנית זהה שנהגתה בתקופת כהונתו השנייה של ראש הממשלה בנימין נתניהו. מדובר בתוכנית נתיבי ישראל שאושרה באפריל 2010 בעלות של כ־27 מיליארד שקל. אז עטפו את ההשקעה בשם "נתיבי ישראל - תוכנית תחבורה לפיתוח הנגב והגליל" עם הבטחה "להקים שדרת תשתית תחבורתית יבשתית בין־עירונית מקריית שמונה ונהריה בצפון עד משאבי שדה ואילת בדרום, במטרה לאכלס ולפתח את הנגב והגליל".

עיון בתוצאות התוכנית מלמדת על ממצא נדיר של קרוב ל־100% ביצוע. מדובר במסילות רכבת בצפון (רכבת העמק וחיפה כרמיאל), כבישים ומחלפים למכביר והרחבת כביש 6.

מי שהגו את התוכנית המקורית הם נתניהו ויועצו הכלכלי אורי יוגב. למרבה המזל של שניהם התוכנית נפלה כפרי בשל על שר תחבורה פעלתן בשם ישראל כץ שנהנה להוציא את כל תוכניות המגרה שקודמיו בתפקיד קברו.

בסיבוב הנוכחי, כך כולם מקווים, תשוכפל ההצלחה לרבות תוכניות בתחום החקלאות להקמה וניהול של שוק סיטונאי לתוצרת חקלאית במטרופולין גוש דן, זאת אף שלתוכנית אין עדיין תאריך ביצוע או הערכת עלות כלכלית; תוכניות בתחום האנרגיה כפרויקטי טיפול פסולת ושפכים על ידי המגזר הפרטי שכבר יצאה למכרז; ופרויקטים בתחום הבריאות כהקמת אגף שיקום בבית החולים פוריה ובית חולים חדש בבאר שבע שגם לגביו התוכנית לא כוללת פרטים על תקציב.

בשלב זה אף אחד עדיין לא מוכן להתחייב האם ומתי הפרויקטים יצאו לפועל ומה תהייה עלותם. לעניין זה יוזכר שמחקר של בנק ישראל מ־2015 מצא שבכל הפרמטרים שקשורים לתחבורה - אורך כבישים, תאונות דרכים, מסילות ברזל ושימוש בתחבורה ציבורית - ישראל ממוקמת בשליש התחתון של מדינות ה־OECD. ולכן, בחלק מהפרויקטים בתחום התחבורה לרבות כבישים או רכבות, המדינה ציינה שמשך ההקמה הצפוי בשנים הוא "אי־אפשר להעריך". במקום שבו לוקח 44 שנים להתחיל עבודות לקו ראשון של רכבת קלה בתל אביב, ניסיון להתחייב שהאזרחים לא יעמדו בפקקים כבר בעוד כמה שנים משול להתאבדות פוליטית.

הנתונים הללו לא מבלבלים את ראשי המדינה וראש הממשלה נתניהו אמר לגבי התוכנית כי המדינה ממשיכה "בתנופת השקעה ובנייה בתשתיות בכל רחבי הארץ. נמשיך לקרב את הפריפריה למרכז לטובת כלל אזרחי ישראל, נבנה עוד כבישים, מחלפים ומסילות רכבת. התוכנית תאפשר לממשלה להעניק שירות טוב יותר לאזרחים בתחבורה, באנרגיה, בבריאות ובתחומים רבים נוספים".

מנכ"ל משרדו אלי גרונר הוסיף כי "מיפוי הפרויקטים מהווה צעד ראשון וחשוב בתהליכי גיוס השקעות זרות בתשתיות, בהגדלת היקף ההשקעות ובפיתוח הכלכלה הישראלית. התוכנית גובשה לאור תובנות שעלו בפגישות שקיימנו עם גופי השקעה בינלאומיים הרואים במדינת ישראל יעד מועדף להשקעה בתשתיות".

משרד הביטחון מסרב לשתף פעולה

המשרד המשמעותי ביותר שהדיר רגליו מהתכנון הממשלתי הוא משרד הביטחון, שבאופן עקבי לא רואה עצמו כחלק מהממשלה. במשרד ראש הממשלה התאכזבו מחוסר שיתוף הפעולה של המשרד שבקנה שלו פרויקטים בהיקף של מיליארדי שקלים בשנה, ושיתוף פעולה שלו עם משרדים אחרים יכול לחסוך תקציבי ענק למשרדי הממשלה.

זו לא הפעם הראשונה שמשרד הביטחון מחליט שלא לקחת חלק בתוכניות שמאגדות ומייעלות את פעילות הממשלה. גם בספר תוכניות הממשלה לשנתיים הקרובות (ובזה שפורסם לפניו) משרד הביטחון סירב לפרסם את מטרותיו ויעדיו, כולל אלו שאינם מסווגים כסודיים. גם הפעם לא הופתעו הגורמים הרלבנטיים מהחלטת המשרד שנוגס בכמעט 20% מהתקציב הכולל. בלעדיו יהיה קשה למשרדי הממשלה למקסם את היתרון לגודל.

ממשרד הביטחון נמסר כי "מערכת הביטחון נמצאת בימים אלה בתנופת הבנייה הגדולה בתולדותיה ובמהלך השנים הקרובות תבנה 2 מיליון מ"ר חדשים. במסגרת מעבר צה"ל לנגב ובמסגרת העתקת מחנות צה"ל ממרכזי הערים. התוכנית כוללת גם חידוש תשתיות בהיקף של מיליארדי שקלים, שבחלקן לא טופלו זה עשרות שנים. בפרויקטים ביטחוניים, לא ניתן לפרסם את התוכניות לפרטי פרטים כפי שניתן בפרויקטים אזרחיים".

שני משרדים נוספים שלא לקחו חלק בתוכנית התשתיות של משרד ראש הממשלה הם משרד הבינוי והשיכון ומשרד הרווחה. משרד השיכון אמור לתכנן ב־5 השנים הבאות הקמת לא מעט מבנים, למשל לדיור הציבורי, אולם מאחר ועלותם לא תמיד עולה על 100 מיליון שקל, הם לא נכללים במלאי שמציג משרד ראש הממשלה. המטרה כעת של אלי גרונר מנכ”ל משרד ראש הממשלה היא להביא לאיחוד פרויקטים בצורה שתייעל את המערכת ותוזיל אותה. כך למשל אם משרד הרווחה - שגם הוא לא נמצא בתוכנית - אך מוציא מידי שנה מכרזים לעמותות עבור אספקת שירותי רווחה, שכוללים בדרך כלל גם מבנים - יוכל לבצע מכרז אזורי שיצדיק מימון חיצוני, בצורה של שותפות כלשהי עם המגזר הפרטי.

עמרי מילמן וליאור גוטמן