והרשות לא נתונה

"מהפכה", "בשורה חברתית", "פתרון אסטרטגי ארוך טווח" —

בתארים המרוממים האלו הוכתר הליך חקיקת חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, שנועד לקדם פרויקטים להתחדשות עירונית (פינוי־בינוי ותמ"א 38), הידועים כמורכבים וממושכים. לאור הסופרלטיבים היה אפשר לצפות שרשות שיש לגביה "קונצנזוס כמעט מוחלט" ושמגלמת "יתרונות כלכליים, תכנוניים, אורבניים וירוקים", כפי שהצהיר באוגוסט 2015 סגן ראש אגף התקציבים באוצר, ערן ניצן, תוקם במהרה ותפעל במרץ. אלא שהרשות, שקיומה אושר סופית בכנסת באוגוסט 2016, נותרה על הנייר גם כיום.

משרד האוצר החל לקדם את הקמתה של הרשות עוד ב־2014, אלא שהכנסת ה־19 התפזרה בטרם השלימה את החקיקה. עם תחילת פעילותה של הכנסת הנוכחית הקים שר האוצר, משה כחלון, ועדה מיוחדת בראשות ח"כ אלי כהן מסיעתו (כיום שר הכלכלה), לצורך השלמת העבודה על החוק — אבל הליך החקיקה התעכב יותר משנה על רקע חילוקי דעות בין משרד האוצר, שיזם את החוק, לבין משרד המשפטים ושר הבינוי והשיכון, יואב גלנט. אי־ההסכמה המרכזית נגעה לדרך שבה ימונו מנהל או מנהלת הרשות: גלנט דרש שאלו ימונו ללא מכרז או ועדה מייעצת, אך היועמ"ש אביחי מנדלבליט התנגד לכך מכיוון שהדבר נוגד את הוראות נציבות המדינה. לבסוף הושגה פשרה שלפיה ימנה גלנט את המנהל או המנהלת הראשונים של הרשות, אך המינוי יהיה תקף לשנה וחצי בלבד, ולאחר מכן תוקם ועדת איתור.

על הצורך בקיומה של הרשות לא היתה מחלוקת. "התחדשות עירונית היא הפלטפורמה העיקרית לשדרוג מרכזי הערים והשכונות הוותיקות, אבל התחום נתקל בקשיים ובבעיות ביורוקרטיות", הסביר גלנט בוועדה לדיון בהצעת החוק, ביולי 2015. "הקמת הרשות תאגם סמכויות ומשאבים, ותאפשר לנו למקד מאמץ — שיביא גם לייצור עשרות אלפי יחידות דיור בשנים הקרובות, וגם לטיפול באוכלוסיות שנמצאות במקומות האלה. משרד הבינוי יוביל את הקמת הרשות מתוך כוונה לראות אותה פועלת ומשפיעה כבר בסוף 2015".

סיבה נוספת להקמת הרשות היתה הגדלת התקציבים, כפי שהסבירה עינת גנון, מנהלת האגף להתחדשות עירונית במשרד הבינוי והשיכון, בוועדה שדנה בנושא באוגוסט 2015. היא סיפרה שתקציב משרד הבינוי עמד אז על 40–50 מיליון שקל, "ואנחנו מצפים שהתקציבים יגדלו ויהיו משמעותיים כדי שהרשות תוציא לפועל את משימותיה". על פי הסיכומים שהושגו התחייב האוצר לתקצב את הרשות ב־80 מיליון שקל בכל אחת מהשנים 2017–2018.

איציק ברוורמן, ראש עיריית פתח תקווה: המדינה חייבת להחליט במה להשקיע: בהתחדשות עירונית או בשכונות חדשות. בלי הסכמי גג שיתנו לי כספים לתשתיות וליצירת אזורי תעסוקה ומסחר, העיר תקרוס" | צילום: עמית שעל

אבל גם עם השלמת החקיקה באוגוסט 2016 לא החלה הרשות לפעול. אחרי שנלחם על זכותו למנות את ראשי הרשות התעכב גלנט בבחירתם. בדיון בוועדת הכלכלה בפברואר 2017 נשאל ראש מטה הדיור באוצר, אביגדור יצחקי, מדוע מתעכבת הקמת הרשות. "כרגע הדבר עומד על מציאת מינוי ראוי, פנינו לכמה אנשים ולא כולם הסכימו", הסביר יצחקי. עם האנשים שהוצע להם התפקיד נמנו האלופה (במיל') אורנה ברביבאי, ראשת אכ"א לשעבר; חגי רזניק, אז עוזר בכיר של גלנט (כיום מנכ"ל משרדו); ויואל לביא, ראש עיריית רמלה לשעבר, שהעדיף תפקיד ניהולי בחברת הנדל"ן של משפחת דיין.

באפריל 2017 הכריז גלנט כי מועמדו לתפקיד הוא ראש עיריית חדרה לשעבר, חיים אביטן. גלנט הפיק לקחים מתקרית שבה פסל כחלון את מועמדו ליו"ר עמידר, איתמר ברטוב, ולכן בחר הפעם במועמד שלא יעורר את התנגדותו של כחלון. המועמד שלו טוב לשניהם: כחלון תומך באביטן, חבר אישי שהוא גם פעיל מרכזי בליכוד שפעל רבות לקידומו; שר האוצר כבר ניסה (יחד עם נתניהו) למנות את אביטן ליו"ר נמל אשדוד, אבל המינוי נפסל בנציבות שירות המדינה. גלנט, מנגד, יכול להפיק תועלת מהקשרים של אביטן במרכז הליכוד, בייחוד אם ההערכות יתממשו וגלנט יעבור מכולנו לליכוד.

אבל למרות האינטרסים הזהים, מינויו של אביטן התעכב — לנוכח עיכוב באישורה של ועדת המינויים של הנציבות. המינוי נתקל בהתנגדות נמרצת של נציב שירות המדינה הקודם, משה דיין; רק לאחר שזה פרש והוחלף על ידי אודי פראוור (כממלא מקום), ביוני האחרון, נסללה הדרך לשוב ולדון במינוי. בדיון ההוא הוחלט ברוב של שניים מול אחד להעביר את הסוגיה להכרעת הממשלה. בנציבות שירות המדינה סירבו להתייחס לסוגיה.

גם בדרך לממשלה נתקל מינויו של אביטן בקשיים: כפי שפורסם ב"כלכליסט", בערב חג הסוכות מנדלבליט העלה בפני השרים שורת קשיים באשר למינויו של אביטן, ובהם חברותו וקשריו בליכוד; שתי חקירות פליליות נגדו כשכיהן כראש עיריית חדרה, שנסגרו מחוסר ראיות (אחת בחשד למרמה והפרת אמונים, והאחרת בחשד לקבלת שוחד מקבלנים); ודו"ח מבקר המדינה מ־2007 שמתח ביקורת על התנהלותו. אבל עם צאת החג, למרות הכל, אושר המינוי בממשלה.

חיים ביבס, יו"ר מרכז השלטון המקומי: יצחקי דואג ליחידות דיור, לא לציבור שצריך גם חינוך ופארקים. ראשי העיריות דורשים גם מעטפת, ובצדק. הדברים יתחילו לזוז רק כשיהיו עסקת חבילה והסכמי גג" | צילום: ענר גרין

בינתיים רשות ההתחדשות הולכת ומתיישנת על המדף. בפברואר השנה הצהיר יצחקי בכנסת כי "עד סוף 2017 נהיה במסלול הנדרש עם כל הפתרונות לנושא התחדשות עירונית, מתחילתה ועד סופה". אבל נראה שעוד חזון למועד.

הפינוי־בינוי צריך דחיפה

ההתמהמהות בהקמת הרשות, ובחירת ראש רשות שנוי במחלוקת, בעייתיות בעיקר לאור הפוטנציאל של התחדשות עירונית כפתרון אסטרטגי ארוך טווח למשבר הדיור. "המונח 'התחדשות עירונית' פרץ לחיינו רק לפני שלוש־ארבע שנים", מסביר עו"ד מיכה גדרון, יו"ר ועדת הערר לתכנון ובנייה של מחוז תל אביב לשעבר. "בישראל יש אלפי בניינים במצב קטסטרופלי, שלא השקיעו בהם מאז הוקמו לפני 40–50 שנה. התחדשות עירונית מתמקדת במבנים האלה. הרעיון תפס בגלל תמ"א 38, התוכנית לחיזוק מבנים נגד רעידות אדמה, כי הבינו שכך אפשר לתפוס שתי ציפורים במכה אחת: גם לחדש בניינים ישנים וגם להוסיף יחידות דיור. ההתחדשות העירונית אמורה להוות 30% מהיקף תוספת יחידות הדיור בישראל, כלומר עשרות אלפי יחידות דיור בשנה. אם זה יקרה, זה יהיה הישג אדיר".

"רוב הבניינים האלה ניצבים במרכזי ערים בשכונות ישנות", מסביר עמוס דבוש, סמנכ"ל שיווק ופיתוח עסקי בי.ח דמרי, שמטפלת בעשרות תוכניות התחדשות עירונית. "האוכלוסייה שהתקדמה עזבה את השכונות הללו, ובמקומה נכנסה אוכלוסייה מוחלשת. פרויקטים כאלה מחזקים את היכולות הכלכליות של האוכלוסייה המוחלשת, שמקבלת נכס ששוויו פי שניים מהנכס הקיים. במקביל, ההתחדשות העירונית משביחה את מרכזי הערים: מי שקונים את הדירות החדשות הם אוכלוסייה חדשה, זוגות צעירים, משפחות צעירות, והשכונה משנה את פניה גם חברתית.

"זו לא חוכמה להקים שכונות חדשות בפאתי ערים, או להפשיר קרקעות חקלאיות. במקום זה אפשר לקחת עיר כמו אשדוד, שמלאה בבלוקונים, להשביח אותם ולהביא לשינוי חברתי וכלכלי. למה להניח תשתיות ביוב חדשות אם אפשר לשפר ישנות, לשפץ בתי ספר, להוסיף כיתות, ולקבל אזור חדש במקום מרכזי שאיש לא רצה לגור בו?".

יואל לביא, ראש עיריית רמלה לשעבר: לרשות יהיו הרבה יותר כוח ותקציבים מאשר לאגף להתחדשות במשרד הבינוי שקיים היום. בינתיים האפקטיביות של המערכת נמוכה. עד היום שום תוכנית מתאר לא אושרה בשום מקום" | צילום: עמית שעל

אלא שהחשיבה הנלהבת והפוטנציאל העצום נותרים לא ממומשים. מנתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה עולה כי רק 4% מכלל הדירות שבנייתן החלה ב־2016 נבנו בפרויקטים של פינוי־בינוי (ובסך הכל 2,263 דירות). המצב ב־2017 נראה כמעט זהה, כשברבעון הראשון נרשמו התחלות בנייה של 567 דירות בפרויקטים של פינוי־בינוי, קצב שנתי של כ־2,268 דירות — זאת למרות ההצהרות הממשלתיות בדבר הכוונות להגדיל משמעותית את משקלם של פרויקטי הפינוי־בינוי מכלל הפרויקטים.

מדוע הדברים אינם עוברים מרמת ההצהרה לרמת המעשה? תלוי את מי שואלים. באוצר מעבירים את האחריות לראשי העיריות, וטוענים שאינם עושים די כדי לקדם את ההתחדשות העירונית. "את תמ"א 38 צריכה להוביל הרשות המקומית, כי בסופו של דבר תוספת זכויות הבנייה מחייבת שינוי תשתיות", אמר יצחקי בינואר השנה. "בתקציב המדינה שמנו כמה מאות מיליוני שקלים לטובת תמריצים לרשויות, כדי שיאשרו היתרים להתחדשות עירונית". במאי, בכנס של התאחדות בוני הארץ, יצחקי כבר היה ספציפי יותר וציין את הערים פתח תקווה ורמת גן ככאלו שבהן לא מקודמים פרויקטים של תמ"א 38 "כי ראשי העיריות לא מוכנים להתאמץ בשביל זה".

ראשי העיריות הודפים את הטענה ומחזירים את הכדור לממשלה. "פתח תקווה לא יכולה להתמודד בכוחות עצמה עם היקף גדול של התחדשות עירונית", אומר ל"מגזין כלכליסט" ראש העירייה איציק ברוורמן. "כדי שאוכל לעשות פינוי־בינוי סביר אני צריך עזרה מהמדינה. אמרתי לממשלה, 'תנו לי הסכם גג להתחדשות עירונית בעיר'. הסכם גג יכול להיות בכספים, כדי שאוכל לתת מענה לאוכלוסייה, או קרקע משלימה. המדינה חייבת להיכנס ולהשקיע. היא צריכה להחליט אם היא הולכת להשקיע מיליארדים בהסכמי גג בהתחדשות עירונית בתוך הערים, או שהיא משקיעה בשכונות חדשות או בפינוי בסיסי צה"ל. אני לא יכול לעשות התחדשות עירונית בהיקף גדול בלי הסכם גג שנותן לי כספים לטובת התשתיות ובלי קרקע משלימה.

פרויקט התחדשות עירונית | צילום: דוד הכהן

"כיום התחדשות עירונית עוסקת בהוספת יחידות דיור בכמויות גדולות, וקצת עירוב שימושים. היא לא מדברת על יצירת אזורי תעסוקה ומסחר, ובלי זה עיר לא תחזיק מעמד, כי היא לא תוכל לממן את העלויות של יחידות הדיור הנוספות. עיר מסבסדת יחידות דיור, הארנונה לא מספיקה. אם לא יינתנו לערים פתרונות הכנסה מתעסוקה, מסחר, הייטק, פיננסים — זה יביא להתמוטטות רשויות".

גם חיים ביבס, ראש עיריית מודיעין ויו"ר מרכז השלטון המקומי, מגלגל את האחריות למדינה: "התחדשות עירונית נרשמת בעיקר באזורי הביקוש במרכז, במקומות שבהם זה יצליח גם בלי הרשות. זה לא קורה בפריפריה, שבה צריך את זה באמת, בגלל התקציב הנוסף שיהיה לרשות.

"אי אפשר לספר סיפורים שאין כסף; יש במינהל כמה מיליארדים עודפים שלא נרשמים אפילו בתקציב המדינה, ומהם צריך לקחת כמה מאות מיליונים להתחדשות עירונית בפריפריה. הצענו ליצחקי לעשות הסכמי גג להתחדשות עירונית, כי רשות שמשדרגת שכונה שלמה צריכה משאבים למוסדות חינוך וציבור. הפתרון של יצחקי הוא רק לדאוג לבניית יחידות דיור — לא לציבור באמת, שמבקש חינוך ופארקים ומבני ציבור. שיפסיקו לחפש תירוצים: רק כשתהיה עסקת חבילה שתיתן לתושבים גם את המעטפת מסביב יהיה אינטרס משותף לדחוף את זה. באף אחת מהרשויות הגדולות המדינה לא שמה שקל בהתחדשות עירונית, הכל השקעה מקומית. הדרישה של ראשי העיריות לקבל את המעטפת מוצדקת. גם אני מעדיף לא לבנות מאשר לבנות משהו שבסוף התושבים יקללו אותי בגללו".

אולי הפרויקטים של פינוי־בינוי לא מקודמים כי מי שגר בשכונות הללו הם החלשים שקולם לא נשמע?

ברוורמן: "המסכנים הללו יקבלו דירות, אבל זה יהיה כלוב זהב. הם יחיו פה הרבה שנים, אבל מאיפה הם ישלמו ארנונה כפולה כשהבית שלהם יוכפל בגודלו? מי ישלם על השירותים שהם יקבלו, אם לא יהיו לנו מקורות הכנסה? איך אנקה להם את הרחוב בלי תקציב? על זה לא מדברים".

בדיון האחרון בנושא הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, בפברואר, הצהיר יצחקי כי אף שהקמת הרשות מתעכבת, התחום עצמו מקבל דגש. גנון הסבירה כי הצורך בהקמת הרשות הוא מעבר לדגש הזה: "יצחקי מציב יעדים שאפתניים מאוד ל־2040, וכדי לממש אותם צריך כלים ומשאבים. האגף שלי, שמונֶה 7.5 תקנים, לא יכול להגיע לפעילות בהיקפים כאלה. כבר היום אנחנו בעומס עצום. אבל יש משימות רבות שמופיעות בחוק שאנחנו עובדים עליהן כבר היום — למשל, המנהלות העירוניות".

לכופף את ראשי העיריות

ברשויות המקומיות, מנגד, התוכניות להקמת הרשות נתקלות בלא מעט ספקנות זהירה. "אני לא צריך את הרשות להתחדשות", אומר ברוורמן. "אני לא מבין מה התפקיד שלה מבחינתי כעירייה. היא תחבר בין בעלי דירות ויזמים? מצוין, אבל זה לא עוזר לי. אני צריך שלושה דברים: תקציב לתשתיות, קרקע משלימה, ומקורות הכנסה אחר כך לצורך הקיום השוטף של היחידות החדשות לאחר בנייתן. הרשות לא תסייע לי בפתרון של הדברים האלה".

ביבס חולק עליו. "אי אפשר בלי הרשות, כי כדי להגיע לפריפריה צריך תקציבים וצריך רגולטור אחד שירכז ויביא תוכניות ויֵצא לדרך. אולי בערי המרכז התחדשות יכולה לקרות בלי רשות ממשלתית, אבל בפריפריה זה לא יקרה".

גם יואל לביא (שסירב לעמוד בראש הרשות) סבור כי הקמתה הכרחית: "אני מכיר את האגף להתחדשות במשרד הבינוי, שקיים היום, אבל זה לא דומה לגוף בסדר גודל של רשות לאומית, עם תקציב למשפטנים ולמתכננים ולמה שצריך. רמת האפקטיביות הנוכחית של המערכת נמוכה מאוד; עובדה שעד היום שום תוכנית מתאר לא אושרה בשום מקום. אני לא רואה בנייה מסיבית בארץ; יש פה ושם בניין בתמ"א 38, אבל זה לא עשרות אלפי יחידות הדיור שהמשק זקוק להן. רשות ממשלתית תוכל לשנות את אופי ההתנהלות גם בוועדות התכנון.

"ברור שיש בנושא הזה גם התניות של ראשי עיריות. יש ראשי עיריות שמתים לקדם את העיר בתוכניות התחדשות עירונית, ויש אחרים שלא חושבים שזה חיוני, ומפחדים שיחפרו להם את העיר בגלל התשתיות שצריך להחליף. אם היתה רשות ממשלתית שתוקפת ראש עירייה שמעכב תוכניות התחדשות, הוא היה מתעורר. רשות כזו תוכל לקדם תוכניות, החוק מקנה לה יכולת לקדם הכרזה על שכונות שמיועדות להתחדשות, כדי לזרז את תהליכי הדיונים בוועדות התכנון ולגשר על מחלוקות בוועדות. כרגע, גופי התכנון לא אפקטיביים. אני מאמין שרשות ממשלתית תחולל שינוי מהותי".

מה יהיה האתגר הגדול של רשות ההתחדשות?

ביבס: "קודם כל התחדשות עירונית בפריפריה, שם צריך לתת תקציבים ולצאת לדרך. עוד אתגר יהיה לפשט את ההליכים הביורוקרטיים במרכז הארץ וליצור איזון בין השלטון המקומי, השלטון המרכזי והיזמים, כדי שיהיה ניתן להעמיד גם את היחידות החדשות וגם את התשתיות המחודשות בחינוך, במבני הציבור, בפארקים ובמסחר".

"רוב החברים במליאת הרשות הם מטעם המדינה. לשלטון המקומי יש רק נציג אחד. כך שאין פה יחסי כוחות, אלא תהליך שבאחריות המדינה. אנחנו הצענו להיות לפחות 50% ממליאת הרשות ולקבל את האחריות לניהולה, אבל המדינה החליטה אחרת. אנחנו מקבלים את החלטת המדינה, אבל לא מקבלים את זה שאנחנו מתברברים יותר משנתיים בביורוקרטיה וברגולציה, והרשות עוד לא קמה".

ממשרד האוצר נמסר בתגובה: "האגף להתחדשות עירונית מבצע בימים אלה את העבודה הנדרשת על מנת להשלים את הקמת הרשות להתחדשות עירונית. נוסף על כך, לפני החגים עברה החלטת רמ"י בדבר קרקע משלימה לתוכניות פינוי־בינוי. מיד לאחר החגים, מטה הדיור הלאומי בשיתוף משרד השיכון יאיצו תוכניות התחדשות עירונית, בתיאום מלא עם ראשי העיריות לגבי תשתיות נדרשות, וזאת לא בהכרח במסגרת הסכמי גג".

ממשרד השיכון נמסר בתגובה: "הנושא נמצא בתהליכי עבודה ויושלם בעתיד הקרוב".