עירוב שימושים: לא מה שחשבתם

בשיתוף פישר בכר חן וול אוריון ושות'

 באחרונה אושר בכנסת חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנת התקציב 2019) התשע"ח 2018. בהקשר לתכנון ובנייה, החוק אך ורק התייחס לאפשרות החוקית לעריכת תכניות בסמכות הוועדה המקומית לתכנון ובנייה אשר מבצעות שינוי ייעוד או תוספת של שימוש לצורכי ציבור, במגרש המיועד לתעסוקה (בתכנית שאישרה הוועדה המחוזית). שינוי הייעוד או תוספת השימוש הציבורי לא תעלה על 30% מהשטח הכולל המותר לבנייה לתעסוקה. כלומר לא מדובר בתוספת זכויות אלא בשינוי תמהיל הייעודים במגרש, כך שיכלול גם ייעוד ציבורי בשיעור שלא יעלה על 30%. החוק המאושר שונה באופן משמעותי מהצעת החוק ונותרו לפיכך נושאים רבים להסדרה בתחום זה.

תיקון החוק מאפשר ליצור מגרש בעירוב שימושים (שימושים סחירים וציבוריים), שיאפשר לספק את הצרכים הציבוריים שמתעוררים בשל תוספת זכויות הבנייה או שינוי הייעוד, וכל זאת בתוך המבנה עצמו. צורך זה נובע מהקושי להפקיע שטחי קרקע לשם מטרות אלו, בעקבות מצוקת משאבי הקרקע בישראל.

בעיר תל אביב־יפו, ההליכים הללו מתבצעים מזה זמן מה ובוודאי ממועד אישור תכנית תא/5000 וקידום תכניות מפורטות בעיר שהוכנו בעקבותיה. במסגרת תכניות מפורטות המוסיפות זכויות בנייה על בסיס הוראות תכנית תא/5000 נדרשים בעלי הזכויות במקרקעין להקצות שטחי ציבור בנויים על מנת להגיע לרח"ק (אופן חישוב זכויות בנייה לפי נוסחה של רצפה חלקי קרקע, כלומר היחס בין שטחי הבנייה המותרים ושטח המגרש) העולה על הרח"ק הבסיסי. ככל שמבקשים להגיע לרח"ק המרבי שקובעת תכנית תא/5000, על התכנית לכלול הוראות בדבר "תועלות ציבוריות" שיכולות להיות – בין היתר, גם שטחים ציבוריים בנויים בתוך שטחים סחירים.

עו"ד אפרת שרון, שותפה ומנהלת תחום תכנון ובנייה במשרד עורכי הדין פישר בכר חן וול אוריון ושות' | צילום: משרד עוה"ד פישר בכר חן וול אוריון ושות'

בניגוד לתכנית תא/5000, הצעת החוק כללה הוראות שלפיהן הרשות המקומית תשלם לבעלי הזכויות את עלויות הקמת השטחים הציבוריים בדרך של תשלום עלויות הבנייה בפועל או בדרך של קיזוז מהיטל ההשבחה בגין התכנית.

כיום, עיריית תל אביב־יפו אינה משלמת את עלויות הבנייה של השטחים הציבוריים לבעלי הזכויות והם מעבירים לבעלותה את השטחים הללו, ללא כל תשלום. באחרונה, במסגרת כנס מקצועי, היועץ המשפטי של העירייה אף הצהיר כי אין בכוונת העירייה לשלם את עלויות הבנייה הללו, למרות הצעת החוק.

הצעת החוק והליכי הקניית השטחים הציבוריים בתל אביב־יפו מעלים סוגיות בעייתיות נוספות. כך למשל, לפי הצעת החוק, הליך הקניית השטחים הציבוריים הבנויים אמור להיות חלופה להפקעת שטחי קרקע. עם זאת, תכנית תא/5000 וגם הצעת החוק אינן מתייחסות למקרה עתידי שבו לרשות המקומית אין צורך בשטחים הללו והיא מבקשת לשנות את ייעודם מייעוד ציבורי לייעוד סחיר אחר. האם במקרה זה על הרשות המקומית להשיב לבעלים המקוריים את השטחים הללו או לפחות לאפשר להם לרכוש את השטחים בחזרה? ככל שמדובר בהליך חלופי להליך ההפקעה יש להחיל עליו את הכללים והוראות החוק בהקשר זה.

לא זו בלבד אלא שנכון להיום, אף גוף או רשות לא התמודדו עם הבעייתיות שבעירוב השימושים של שימושים סחירים, ובעיקר מגורים, ביחד עם שימושים ציבוריים באותו בניין. עיריית תל אביב־יפו אף אינה מתחייבת כי השימוש הציבורי שייעשה בשטחים הללו יהיה תואם לייעוד ולשימוש הסחיר של אותו מבנה. אין ספק כי מדובר במקור לדאגה.

אחד ההסדרים שהועלו במסגרת תכנית תא/5000, בהקשר לשטחים הציבוריים הבנויים, הוא הקמת קרן כספית אשר תאפשר המרת ההקצאה של שטחים בנויים לשימושים ציבוריים, בתשלום לקרן הייעודית. לשם כך נדרש הסדר חוקי אשר יאפשר לרשויות מקומיות להתמודד עם הקשיים אשר עולים מההסדר של הקמת השטחים הציבוריים, אשר נגענו רק בחלק קטן מהם, באמצעות הקרן הייעודית.

הצעת החוק (וגם החוק עצמו) לא התייחסו לנושא וחבל שכך. כיוון שהמחוקק כבר עוסק בהסדרת הנושא, אנו מציעים להתייחס גם לאפשרות של הסדר כספי חלופי להקצאה בפועל של שטחים ציבוריים בנויים, במקרים שבהם הדבר נחוץ, ועל מנת לאפשר גמישות מסוימת בהליכי התכנון ודרישות הציבור.