שוק הדיור: עליית מדרגה בניגוד האינטרסים בין השלטון המרכזי למקומי

בשיתוף פישר בכר חן וול אוריון ושות'

מאמצי הממשלה להוריד את מחירי הדיור על ידי הגדלת היצע יחידות הדיור, בין היתר, באמצעות הותמ"ל (הוועדה הארצית לתכנון ובנייה של מתחמים מועדפים לדיור) המאשרת תכניות למגורים בהליך מהיר ותכנית מחיר למשתכן, נתקלים חדשות לבקרים בביקורת והתנגדויות של גורמים שונים בענף הנדל"ן, הבנקאות והשלטון המקומי.

חוק הותמ"ל למשל, שהוחל באוגוסט 2014 למשך ארבע שנים, הוארך באחרונה על ידי ועדת הפנים והגנת הסביבה בכנסת בשנה נוספת, כלומר עד אוגוסט 2019. לפי דו"ח מנהל התכנון, מאז תחילת עבודתה של הוועדה באוגוסט 2014 עד דצמבר 2017 הוכרזו 83 מתחמים כמועדפים לדיור, עם כ-300 אלף יחידות דיור, על שטח של כ-100 אלף דונם – מתוכם כ-40% קרקעות חקלאיות. התנועה הקיבוצית, תנועת המושבים, עמותת אדמתי ותנועת הקיבוץ הדתי הגישו בסוף החודש שעבר עתירה לבית המשפט העליון נגד הארכת חוק הותמ"ל. בעתירה, שהוגשה בין השאר נגד הכנסת, ראש הממשלה, שר האוצר ומרכז המועצות האזוריות, נטען כי המסלול העוקף להליכי התכנון הרגילים מבוצע בהיקף נרחב באמצעות החוק גם לדיני ההפקעה, ולפיכך זהו כלי המכשיר פגיעה בזכויות של אלפי חוכרים.

שר האוצר משה כחלון | צילום: אוראל כהן

דוח פעילות שנתי (2017) מטעם הותמ"ל קובע כי מאז תחילת פעילותה אישרה הוועדה תכנון של כ-105 אלף יחידות דיור, מתוכן החל שיווקן של כ-19 אלף יחידות דיור ובמסגרת שבע תכניות החלו עבודות עפר ופיתוח תשתיות. באותה שנה, כל תכנית עברה תהליך אישור במשך כתשעה חודשים. יחד עם זאת, טרם נבנתה יחידת דיור אחת מאז אוגוסט 2014. בותמ"ל אמרו בתגובה: "לצערנו, הדו"ח שפורסם אינו משקף את פעילות הותמ"ל. הותמ"ל הוקם במטרה להוות אחד הפתרונות למאבק במשבר הדיור. זאת, תוך האצת תהליכי התכנון וקיצור הליכים ביורוקרטיים, לצד דגש על תכנון איכותי ופיתוח תשתיות נלוות, כמו כבישים, בתי ספר, גני ילדים ופארקים. מאז הקמת הותמ"ל, קוצר משך הזמן הממוצע לאישור תכנית באופן משמעותי והוא עומד כיום על פחות משנה. מדובר בהישג חסר תקדים".

דוגמה נוספת למתחים בשוק הנדל"ן היא החלטתה של עיריית הרצליה להקפיא, החל ב-1 במאי, את טיפולה בבקשות להיתרי בנייה לפרויקטים של תמ"א 38 במרכז העיר, וזאת מפאת היעדר תשתיות מספיקות. להערכת מהנדס העיר הרצליה מייק סקה מדובר בהקפאה שתימשך שישה חודשים עד שנה. אם מוסיפים לכך את הבחירות לרשויות המקומיות (30 באוקטובר) השנה וההערכות כי תקופת בחירות מאופיינת בין היתר בסחבת ממושכת מצד העיריות והוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה בכל הקשור לאישורי בנייה, נראה כי משהו פה לפחות מריח כמו משבר.

לדברי עו"ד שגיא המר, שותף במחלקת הנדל"ן של משרד עורכי הדין פישר בכר חן וול אוריון ושות': "בשבועות האחרונים נדמה כי אנו עדים לעליית מדרגה במתח ובאינטרסים השונים הקיימים בין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי, בכל הקשור לשוק הנדל"ן למגורים", מציין עו"ד המר. "לצורך ההמחשה, ההחלטה שהתקבלה באחרונה על ידי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה בהרצליה, שלפיה החל בחודש מאי לא יונפקו יותר היתרים לפרויקטים של תמ"א 38 במרכז העיר, וזאת לאור סקירה שנעשתה בפני חברי הוועדה ולפיה במרכז העיר כבר נמצאות בהליכי רישוי כ-1,500 יחידות דיור והצורך לייצר הלימה בין תכניות ההתחדשות העירונית לבין תכניות פיתוח התשתיות העירוניות".

עו"ד המר מוסיף: "החלטה זו מצטרפת למאבק הניטש על עתידו של פרויקט 'רמת השרון החדשה' שאמור להיבנות במתחם מפעל אלקו בסמוך לשכונת מורשה ברמת השרון. לאחר שחברת הבנייה רכשה את הקרקע, היא פעלה לשינוי יעוד הקרקע לשכונת מגורים עם 2,000 יחידות דיור ו-200 אלף מ"ר שטחי תעסוקה ומסחר. הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ברמת השרון דחתה את אישור התכנית וזאת בנימוק שלא נמצאה כל הצדקה להוספת ייעוד למגורים לקרקע וכן בנימוקים של היעדר פתרונות תחבורה וחוסר בשטחי ציבור. חברת הבנייה (קנדה ישראל) נאלצה לפנות ישירות לוועדה המחוזית, 'מעל לראשה' של הועדה המקומית וראש העיר, והגישה תכנית מתוקנת אשר צמצמה כמעט במחצית את מספר יחידות הדיור והגדילה את שטחי המשרדים והמסחר. לפני כשבועיים, הוועדה המקומית של רמת השרון דחתה גם את התכנית המתוקנת, מה שנראה לכאורה כאקט פוליטי".

לדברי עו"ד המר, מגוון אינטרסים מזינים את המתח בין הממשלה לרשויות המקומיות. "האינטרסים השונים, המתח והמאבק בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי יוצרים במקרים רבים חסמים מהותיים אשר מעכבים ואף לעתים מונעים את הוצאתן לפועל של תכניות הבנייה הגדולות. יש לזכור כי בסופו של יום, הרשויות המקומיות הן אלו אשר אחראיות על הנפקת היתרי הבנייה", הוא מדגיש. "אם ננסה למפות את מפת האינטרסים הקיימים, אזי ניתן למנות מספר גורמים אשר יוצרים את הקונפליקט המתמשך: ראשית – מבנה חיוב הארנונה. שורש הבעיה נעוץ בפער המשמעותי הקיים בין תעריף הארנונה שלא למגורים לתעריף הארנונה למגורים. כדי להגיע לאיזון תקציבי, לרשות המקומית אינטרס כלכלי מובהק להעדיף לאשר בתחומה תכניות לתעסוקה ומסחר על פני תכניות למגורים. מחד, שטחי תעסוקה יגדילו את הכנסותיה של הרשות המקומית מארנונה ומאידך, תכניות למגורים טומנות בחובן בהכרח גם הכנסות נמוכות מארנונה וגם השקעה רבה בהקמת בתי ספר, גני ילדים, מוסדות ציבוריים, שטחים ירוקים ועוד. הפער הזה יוצר אצל הרשות המקומית תמריץ כלכלי מובהק להעדיף קידום של תכניות למשרדים ותעסוקה בשטחן על פני קידום של תכניות למגורים. בהתאמה, אם נבחן את תמהיל התכנון באזור המרכז בשנים האחרונות, נראה שהרשויות המקומיות קידמו בעיקר את תכנונן של מאות אלפי מ"ר של שטחי משרדים ומסחר. ניתן לראות את החשיבות של ההכנסות מארנונה לרשות המקומית גם על רקע המאבק שהתנהל בין עיריית לוד ומועצת חבל מודיעין על הכללת מתחם אייר פורט סיטי בשטחן המוניציפלי, ובמאבק דומה המתנהל גם בין עיריית רמת גן לעיריית גבעת שמואל בנוגע לשיוכה המוניציפלי של אוניברסיטת בר אילן.

"שנית – קיים מאבק אידיאולוגי על עצמאותה התכנונית של הרשות המקומית וזכותה לקבוע את עתידה התכנוני אל מול שיקולים לאומיים כאלו ואחרים, הבאים לידי ביטוי במסגרת תכניות הבנייה הארציות. ראשי הערים מביאים עמם לתפקיד חזון ורצון לקבוע את עתידה התכנוני של העיר, בהתאם למצופה מהם על ידי התושבים שבחרו בהם, חזון ורצון שלא תמיד עולים בקנה אחד עם השיקולים הלאומיים המותווים על ידי הממשלה. בהקשר זה, לדוגמה, בעיריית תל אביב-יפו שקדו במשך שנים רבות על הכנה ואישור של תכנית המתאר תא/5000 המשרטטת ומתווה את תכנון העיר ל-20-15 שנים הבאות. כאשר תכנית המתאר הארצית נחקקה על רקע הצורך הלאומי של חיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, העניין התנגש עם מגמות התכנון שהיו נהוגות אז בחלק מהרובעים בעיר ושהיו אמורים לבוא לידי ביטוי במסגרת תכנית המתאר שהייתה אז בשלבי הכנה, והתוצאה הייתה שהעירייה הקפיאה במשך תקופה ארוכה פרויקטים של תמ"א 38. בהקשר זה, צריך להבין שבאופן מסורתי, לאורך השנים, משרד הפנים לא 'נתן אמון' ברשויות המקומיות וזה בא לידי ביטוי בהיבט התכנוני בכך שלרשויות המקומיות לא הוענקו סמכויות לאשר תוספות של שטחי בנייה. מגמה זו 'נפרצה' בשנים האחרונות עם תיקון 101 לחוק התכנון והבנייה אשר תכליתו לחזק את השלטון המקומי, להגדיל את עצמאות הוועדות המקומיות ולצמצם את תלותן בוועדות המחוזיות, עם תיקון חוק התכנון והבנייה המכונה 'תוספת כחלון' המאפשר לוועדות המקומיות להגדיל את שטחי הבנייה לטובת הוספת יחידות דיור וכן עם תכנית המתאר.

עו"ד שגיא המר, שותף במחלקת הנדל"ן של משרד עורכי הדין פישר בכר חן וול אוריון ושות'

"שלישית – חוסר מתאם בין אישור התכניות לבין פתרונות לבעיות של תשתיות ותחבורה. מוסדות התכנון הארציים מאשרים תכניות בנייה עוד בטרם נמצאו פתרונות להרחבת תשתיות, עורקי תחבורה ותחבורה ציבורית יעילה. מי שנאלץ להתמודד בשטח עם בעיות אלו הן בדרך כלל הרשויות המקומיות אשר כלפיהן מופנית מחאת התושבים. כבר כיום אין התאמה בין מספר התושבים בערים במרכז, כדוגמת הרצליה, רמת גן, רמת השרון וגבעתיים, לבין מצב התשתיות, הכבישים וזמינות התחבורה הציבורית".

"לבסוף, אי אפשר כמובן בלי אינטרסים פוליטיים" אומר עו"ד המר. "יש לזכור שאנו בשנת בחירות לרשויות המקומיות. תכנון ונדל"ן הינם ריצה למרחקים ארוכים וכאמור בעוד ששרי האוצר והשיכון ויחד עימם גם הפקידות הבכירה, ברוב המקרים, לא מצליחים לסיים קדנציה בת ארבע שנים, ראשי הרשויות המקומיות הבולטות, על פי רוב, מכהנים למשך מספר קדנציות, וחשופים גם באופן 'אינטימי' יותר לביקורת ומחאה מצד התושבים. כך לדוגמה המחאות שהתעוררו באחרונה מצד תושבי רמת השרון והרצליה, על רקע פקקי התנועה בעירם. בנוסף, יש גם לזכור כי פעמים רבות, התושבים אינם מעוניינים בהגדלה משמעותית של היצע הדירות בעירם, כדי שלא תיגרם ירידת ערך לדירותיהם. כאמור, הלחצים הללו מופנים כלפי ראשי הרשויות אשר מטבע הדברים מעוניינים להיבחר לקדנציה נוספת".