מבקר המדינה: ליקויים בהפרטת תעש - רשלנות או מאמץ מכוון למכור לאלביט?

"מנכ"ל משרד הביטחון, לוחץ את אלביט להציע מחיר גבוה (לקניית תעש, א"ג) ומבטיח לה כל מיני הבטחות מהצד" - הציטוט הזה מפיו של אורי יוגב, לשעבר מנהל רשות החברות, הוקלט במהלך ישיבה של דירקטוריון תעש באוקטובר 2015 ומופיע בפרק האחרון של דו"ח מבקר המדינה העוסק בהליך הפרטת תעש. מבקר המדינה התעקש להשאיר את הפרק הזה על אף שיוגב חזר בו מהאמירה, משרד הביטחון הכחיש את הטענות, והיועץ המשפטי לממשלה והפרקליטות קבעו כי אין מקום לפתוח בבדיקה פלילית.

הציטוט והפרק העוסק בו נשארו בדו"ח משום שזהו המקום היחיד שבו המבקר יכול היה לומר את שמסתתר בין השורות בדו"ח: חשש כי משרד האוצר ורשות החברות יצרו תנאים שהעניקו לאלביט יתרון על פני המתחרות שלה. המבקר לא אומר זאת במפורש באף אחד מעמודי הדו"ח משום שלא הצליח להוכיח זאת, אך לאורך הדו"ח הוא מפזר רמזים שמהם אפשר להסיק כי אלביט הייתה הקונה המועדף, ומי שלא הבין - הציטוט של יוגב מבהיר לו זאת.

בתשובה לפניית המבקר בעניין ענה יוגב, כי "לא הייתה לו כל כוונה לטעון שמשרד הביטחון מעוניין באלביט ופועל בדרך כלשהי בעניין זה", עוד הוסיף כי למשרד הביטחון אין שום השפעה על התהליך ולכן הטענה מופרכת, ודבריו הוצאו מהקשר והיו בסך הכול פליטת פה לא מוצלחת.

אורי יוגב, לשעבר מנהל רשות החברות הממשלתיות | צילום: אוראל כהן

האם משרד הביטחון העדיף את אלביט על פני המתחרים שלה? בכירים הבקיאים בהליך ההפרטה אומרים כי אין ספק כי היו לא מעט גורמים במשרד הביטחון, ולאו דווקא המנכ"ל דן הראל, שהעדיפו את אלביט. באותה עת התמודדו על תעש לצד אלביט גם פלקסטרוניקס, ומשקיעים פיננסיים דוגמת קרן פימי של ישי דוידי, וטארה הוריזון של חזי בצלאל. במערכת הביטחון העדיפו ספק גדול ומוכר, בעל ניסיון מוכח בתעשייה הביטחונית, וזיקה לישראל. "משרד הביטחון לא הסתיר זאת, אנשיו אמרו את זה בכמה הזדמנויות" אומר פקיד בכיר "אך ביו לזה לבין לעשות מעשים אסורים יש מרחק גדול".

האם אכן נעשו פעולות לא כשרות? המבקר לא מצביע על עבירות, אך מתאר הליך לקוי שמחייב לדעתו את רשות החברות הממשלתית ומשרד האוצר להפיק לקחים לקראת הליכי ההפרטה הבאים "על משרדים אלה לוודא כי יתוקנו הליקויים המפורטים בדוח זה, וייושמו ההמלצות הנוגעות לתהליכי ההפרטה העתידי", מסכם המבקר.

דו"ח המבקר הפעם חריג, אינו מן המניין, אלה כזה שבוצע תוך כדי הליך הפרטה ולא בעקבותיו. העבודה על הדו"ח נולדה בינואר 2016 בעקבות פניות שהגיעו למבקר תוך כדי תהליך. בעקבות זאת הוחלט להקפיא את הליך ההפרטה עד שהמבקר ישלים את עבודתו, ואכן רק במרץ 2018 סוכמה עסקת הרכישה של תעש על ידי אלביט.

כך השיג משרד הביטחון עוד מיליארד שקל בדרך עוקפת

980 מיליון שקל - זה הסכום שאגף התקציבים התחייב להעביר למשרד הביטחון על פני 8 שנים (בין 2014 ל-2022) כדי לקדם את הפרטת תעש. זאת כאשר פעולות התכנון והאינטגרציה עלו בסך הכול 80 מיליון שקל. כך עולה מדו"ח מבקר המדינה בנושא הפרטת תעש שמתפרסם היום. כלומר, משרד הביטחון קיבל יותר תקציב הגבוה יותר מפי 12 מהדרוש כדי לקדם את ההפרטה, שייועד למעשה לצרכים אחרים.

הדוח שמתייחס לבעיות שבהליך ההפרטה חושף שוב, על הדרך, את שיטת העבודה השנויה במחלוקת של משרד האוצר - להתנות כספים המיועדים למטרה אחת כדי להשיג מטרה אחרת. מבקר המדינה העיר למשרד האוצר ומשרד הביטחון כי תוספות תקציביות, בטח בסכומים כאלו, צריכות להיעשות בדרך המלך, וכאשר מדובר בתוספת תקציבית לפעילות השוטפת של המשרד, לא נכון לקשור אותה כתמריץ לביצוע פעילויות הקשורות להפרטה.

מבקר המדינה, השופט בדימוס יוסף שפירא | צילום: אלכס קולומויסקי

לא מדובר בהתנהלות חריגה של אגף התקציבים. למעשה, פעמים רבות זו הדרך שלו לקדם שינויים שהוא רוצה לקדם במגזר הציבורי - בשביל לקבל תקציב. כך למשל ב-2014 העביר האוצר למשרד הביטחון עוד מיליארד שקל בתמורה לכך שפינוי שדה התעופה הצבאי בשדה דב יפונה עד 2017. זה כמובן לא קרה. זו למעשה השיטה הקבועה של האוצר, בכל תקציב הוא מסכם עם משרדי הממשלה מסוימים על מהלכים שעליהם לקדם בתמורה לתוספות תקציביות שיינתנו להם במהלך השנה. אמנם ההעברות התקציביות שנעשות במהלך השנה עוברות את אישור ועדת הכספים, אך בשיטה הזו יש בעיה משמעותית. מבקר המדינה מתייחס לבעיה המרכזית שבהתנהלות הזו.

נקודה נוספת שמעלה המבקר היא הסוגיה הבעייתית ביותר - העובדה שבעקבות כל הסיכומים הסודיים האלו, תקציב הביטחון, ותקציב המדינה בכלל, שמאושרים בכנסת, הם כלל לא מה שנעשה בפועל. מבקר המדינה נזף באוצר וכתב כי "בטרם יאושר תקציב הביטחון בכנסת עליו להביא לידיעתה את כלל התוספות התקציביות הצפויות שנקבעו בהסכמים בינו לבין משרד הביטחון. זאת כדי שתהיה לכנסת במועדי אישור התקציב תמונה מלאה של כל התוספות התקציביות אשר ידועות באותם מועדים". למעשה, הביקורת הזו אינה נכונה רק לתקציב הביטחון, אלא לכלל תקציב המדינה, ולהסכמים הבין-משרדיים שנעשים בין האוצר ליתר המשרדים, שאינם נחשפים לציבור. כמובן שכאשר מדובר בתקציב הביטחון מדובר במיליארדי שקלים שזזים ימינה ושמאלה, ושם גם התקציב בחלקו הגדול סודי יותר, אבל הדבר נכון גם לגבי יתר המשרדים.

מדוע חושקה החשבת הכללית?

על פי דו"ח המבקר, משרד האוצר לא קבע בירור את זהות נציגי המדינה בהליך ההפרטה. בעוד שבאופן רגיל החשב הכללי במשרד האוצר הוא האמון על מכירת נכסים, ולו יש זכות וטו על החלטות בעניין, במקרה זה הוחלט להקים ועדה למכירת מניות המדינה, בראש הוועדה היה מנהל רשות החברות.

באותה עת מיכל עבאדי בויאנג'ו הייתה החשכ"לית והיא טענה כי עסקת המכירה תיטיב משמעותית עם אלביט, תגדיל את כוחה בשוק הביטחוני, ותביא להתייקרות המוצרים שהיא מוכרת למשרד הביטחון. בישיבות הוועדה למכירת מניות המדינה דרשה בויאנג'ו כי משרד הביטחון יגבה בעתיד מאלביט תמלוגים גבוהים, כמו כן דרשה לבחון את השפעת רכישת תעש על ידי אלביט על התעשיות הביטחוניות ועל עלויות הרכישות הביטחוניות על ידי משרד הביטחון.

מיכל עבאדי בויאנג'ו, לשעבר החשבת הכללית | צילום:לע"מ

המבקר מציין כי בזכות הערותיו דברים תוקנו תוך כדי תנועה. על פי המבקר, בעקבות טיוטה ראשונית ששלח לרשות החברות ולמשרד האוצר בוצעה לראשונה עבודת מטה שבחנה את השלכות מכירת תעש על התעשיות הביטחוניות ונחתמה ביולי 2016. המסקנות של אותה עבודה הן כי אין מניעה להשלים את העסקה, אך נדרשת הסדרה של שני תחומים המשפיעים על תעשייה אווירית ורפאל. אגב, החשכ"לית בויאנג'ו לא הסכימה עם מסקנות העבודה.

מדוע לא נבדקו ניגודי עניינים של מערכי השווי?

המבקר מעלה כמה סימני שאלה סביב הערכת השווי של תעש שבוצעה על ידי מעריכי שווי מומחים, ושימשה את המדינה בהליך ההפרטה.

ראשית, טוען המבקר, כי הערכות השווי לא לקחו בחשבון את הערך שתפיק אלביט ממיזוג הפעילות שלה ושל תעש. גורמים הבקיאים בנושא אומרים כי הערכת שווי ראשונה קבעה כי תעש שווה 1.1 מיליארד שקל, בעקבות התערבות המבקר בוצעה הערכה שנייה, הערכת השווי עלתה ל-1.6 מיליארד שקל. בסופו של דבר העסקה עם אלביט נסגרה על 1.8 מליארד שקל. אך בויאנג'ו העריכה כי שווי החברה עבור אלביט גבוה מ-2 מיליארד שקל.

שנית, המבקר מצא כי מעריכי השווי היו נגועים בניגוד עניינים ולא נבדקה תלותם בחברות שהתמודדו במכרז. מהדו"ח עולה כי אחד המעריכים נתן שירותים לכמה חברות שהתמודדו במכרז מבלי שדיווח על כך לרשות החברות. לאחר שהדבר התגלה הוחלט להזמין הערכת שווי שנייה.

לאחר שחלפה כשנה מהערכות השווי המקוריות, אחרי כניסתו של החשב הכללי הנוכחי לתפקיד, רוני חזקיהו, ביקש חזקיהו מהחברות לבצע עדכון להערכות שווי שעשו לחברה לאור שינויים שהתרחשו בתקופה שעברה. אותן הערכות נעו סביב הסכום שבו נמכרה בסוף החברה, 1.8 מיליארד שקל, ומטה. עוד בטרם התחיל התהליך המחודש של ההפרטה נציגי החשב הכללי פעלו לתקן את הליקויים שעלו כבר בטיוטת דוח המבקר, ובין היתר הכניסו תנאים לגבי חברת תומר, שמספקת לתעשיות הביטחוניות מוצרים מסווגים. לפי הליך ההפרטה המקורי, תומר הייתה אמורה להיות תחת אלביט, שמתחרה ביתר החברות הביטחוניות, כך שבעקבות השינויים שנעשו תומר הפכה לעצמאית יותר. לאוצר היה ברור כי מאחר ואלביט הייתה החברה היחידה שרלוונטית לרכישת תעש, האיום היחידי עליה במשא ומתן הוא פירוקה של תעש ופיזור בין החברות האחרות. לטענת גורמים באוצר, זה מה שגרם בסופו של דבר לאלביט להסכים לשלם את הסכום שבתחילת הדיונים היה גבוה מידי עבורם.

סכום המינימום שגרם לפרישת מתחרים

על פי המבקר, בנוהל המכירה שהוכן ב-2015 נקבע כי מעבר למחיר הקנייה, החברה הזוכה תדרש לשאת בעלויות נוספת בסך של 1.1 מיליארד שקל: 600 מילון שקל עלויות פרישה של עובדים מתעש, 200 מיליון שקל חובות תעש למערכת הבנקאית ו-300 מיליון שקל עבור נכסים וזכויות שונות. למעשה, משמעות הדבר היא קביעה של סכום מינימום לרכישת החברה. המבקר טוען כי לפחות מתחרה אחד הודיע על הפרישה מהמרוץ לאחר שנודע לו על הרף החדש. המבקר מציין כי חלק התשלומים נופח, ובנוסף מסביר כי הסכומים הללו לא מייצגים את הערכת השווי של החברה, אלא תשלומים שהיו אמורים לצאת מתקציב המדינה. כלומר משרד האוצר ורשות החברות חסכו הוצאות מדינה, אך התוצאה הייתה הרחקה של מתחרים באלביט.

מדוע לא תועדו ישיבות?

המבקר מצביע גם על חוסר שקיפות בהליכי קבלת ההחלטות במכרז תעש. לדבריו, שורה של ישיבות פגישות לא תועדו, ואם תועדו, הפרוטוקולים היו חלקיים ולא חתומים, לעתים אף נמצא תיעוד שגוי. כך למשל לא תועדה פגישה שנערכה בתחילת שנת 2016 בין רשות החברות למנכ"ל אלביט ועסקה בשוויה של תעש. ממצאים דומים עלו גם בדיונים של הוועדה למכירת מניות המדינה, בפגישות של רשות החברות עם המתמודדים, ופגישות בארבע עיניים בין מנכ"ל משרד הבטחון דאז האלוף דן הראל, לאורי יוגב, לשעבר מנהל רשות החברות. "הליקויים בתיעוד שפורטו לעיל מהווים חריגה מכללי מינהל תקין", נכתב בדו"ח. "הליקויים בתיעוד ישיבות הוועדה למכירת מניות המדינה אף מהווים חריגה מההוראות המחייבות ומהאמור בפסיקה. הליקויים בתיעוד גורמים לפגיעה בשקיפות הנדרשת של תהליך ההפרטה וכן גורמים לפגיעה בפיקוח ובבקרה על התהליך ועל תקינות".

תגובות

אורי יוגב מסר בתגובה כי הוא מרוצה מהעובדה ששוב, בפעם המי יודע כמה, הוכח שכל ההשמצות וההמצאות כלפיו היו חסרות כל שחר. "אני שמח שגם בנושא זה, ובדומה לעמדת היועץ המשפטי לממשלה, מצא מבקר המדינה שלא נפל רבב בהתנהלותי. אני מברך על כך שהפרטת תעש התקדמה והגיעה לסיומה, ומצר רק על העובדה שתהליך זה נמשך משך שנתיים וחצי מיותרות".

מתעש נמסר בתגובה, "תעש מערכות יזמה את התכנית להפרטת החברה וקדמה אותה מול משרדי האוצר והביטחון. בשנים האחרונות סייעה החברה, ככל שהתבקשה, לרשות החברות - שהובילה וניהלה את התהליך עד לחתימת החוזים. במקביל, וללא קשר לתהליך ההפרטה קדמה החברה את מעבר מפעליה ברמת השרון למתחם החברה בנגב - המצוי כעת בשלב של אישור סופי של התב"ע להקמת מפעלי החברה. החברה מציינת כי תהליך ההפרטה נוהל כאירוע מכובד ומקצועי לטובת קידום עסקיה של החברה ועובדיה לשנים רבות".

ממשרד הביטחון נמסר בתגובה: "בימים אלה מגיע לסיומו תהליך הפרטת תע"ש שנמשך למעלה מ-15 שנה. במהלך השנים הללו נבחנו מספר אפשרויות להפרטת החברה או למיזוגה, אשר במסגרתן בחן משרד הביטחון את כל ההיבטים הקשורים למבנה השוק הביטחוני ולהשפעות הכלכליות והביטחוניות של ההפרטה, תוך שמירה על האינטרסים הביטחוניים של מדינת ישראל.

"ככלל, נתח משמעותי מפעילות משרד הביטחון הינו מול ארבע תעשיות ביטחוניות מרכזיות, כשלכל אחת מהן מערכות אמל"ח בלעדיות בתחומים ספציפיים והן מהוות כספקים בלעדיים עבור משרד הביטחון. במשך השנים פיתח משרד הביטחון מנגנוני פיקוח ובקרה, כלכליים ותמחיריים, על הרכש מהתעשיות הביטחוניות, זאת מעבר להיותו לקוח מרכזי ולעיתים בלעדי (מונופסון) ויש בכך כדי ליצור מנגנון של איזונים ובלמים. כמו כן, במסגרת הסכמי ההפרטה דאג משרד הביטחון לעגן מנגנונים כלכליים שישמרו על התחרות בשוק מול תעשיה אווירית ורפאל וכן על מחירי הרכש של משרד הביטחון באלביט.

"בנוסף לכך, דאג משרד הביטחון והבטיח כי במסגרת ההפרטה יישמרו קווי הייצור וכן יכולת ייצור עצמאית במדינת ישראל בתחומים ספציפיים שנקבעו על ידי המשרד לרבות תשתיות ייצור שצפויות לעבור מרמת השרון לרמת בקע או לכל מקום אחר במדינה כפי שיאשר המשרד.

"לאורך כל הדרך, משרד הביטחון שיתף פעולה עם הליך הביקורת, היה קשוב להערות מבקר המדינה והציג בפני המבקר ויתר הגורמים המעורבים בהליך ההפרטה את כל המסמכים והנתונים הרלוונטיים לרבות עבודות מטה, ניירות עמדה וניתוחים נוספים המבססים את האמור לעיל".

ממשרד האוצר נמסר כי "הליך ההפרטה של תעש הוא הליך מורכב, אשר השתרע על פני שנים רבות, ונוהל בשיתוף פעולה של כלל גורמי המדינה. משרד האוצר ורשות החברות הממשלתיות הגיבו לכלל הסוגיות שהועלו במסגרת דוח הביקורת, ועיקרי עמדותיהם מוצגים במסגרת הדוח. ככלל, עמדת משרד האוצר ורשות החברות הממשלתיות היא כי ההליך, חרף מורכבותו, התנהל באופן תקין, שקוף ושקול. בפרט, עמדת משרד האוצר ורשות החברות הממשלתיות, כפי שגם עולה ממסקנות הדוח, היא כי לא נפל כל פגם, שחייב את ביטול ההליך. ההיפך הוא הנכון - השלמת הליך ההפרטה חיונית למדינה - היא אמורה להביא לייעולה של תעש, לשיפור ביצועיה ובעיקר - לניתוק התלות התקציבית שלה כחברה ממשלתית, שעלתה עד כה למשלם המסים כ-5 מיליארד שקל. נבקש לציין בנוסף כי במסגרת המו"מ מול אלביט, שנוהל לאחר המועד שאליו מתייחסים ממצאי הביקורת, הוספו הוראות שונות, וביניהן הוראות שנועדו להבטיח את שימור התחרות בשוק ואת שימור רמת המחירים למשרד הביטחון."