ה-OECD: "לא יהיה מנוס מהקמת גוף פיקוח על רגולציה בישראל"

"ה-OECD מצא שלישראל יש הישגים רבים בהפחתת הרגולציה בשנים האחרונות, בזכות המאמצים הרבים שהובלנו כאן כולנו יחד", כך אמר היום (א') ראש הממשלה, בנימין נתניהו בפתח ישיבת הממשלה. ניק מלשב, יו"ר ועדת הרגולציה של ה-OECD שהתארח בוועדה הציג את הדו"ח שחיבר הארגון על מצב הרגולציה בישראל. 

בפתח הדו"ח קובעים המומחים שהגיעו לבחון את יישום החלטת 2118 מ-2014 המיועדת להפחתת הנטל הרגולטור והבירוקרטי העצום שקיים במשק הישראלי כי הצעדים שננקטו בישראל הם חשובים והם "מניחים את היסודות" למדיניות רגולטורית ממשלתית כוללנית והוליסטית.

שני הצעדים המרכזיים שנקבעו בהחלטת 2118 היה החלת חובת הליך הערכת ההשפעה הרגולטורית (RIA-Regulatory Impact Assessment), מסמך מחייב גיבוש כל תקנה רגולטורית חדשה ומיועד לבחון אותה לעומק, לבדוק את נחיצותה, לבחון עלות מול תועלת וגם לשתף את "בעלי העניין" (הציבור התורן שיסבול מאותה רגולציה) ולהתייעץ עימם.

הצעד השני הוא החלת חובת גיבוש תוכנית חומש של כלל המשרדים הממשלתיים המיועדת למפות ולשפר את הרגולציה הקיימת. ב-OECD גם משבחים את התמיכה הפוליטית החזקה שנוצרה לצמצום העומס הרגוטורי - נושא הדגל הכלכלי הכמעט יחידי שנטל על עצמו ראש הממשלה בנימין נתניהו בקדנציה הנוכחית. לצורך כך, הוקם גם אגף לטיוב רגולציה בתוך משרד ראש הממשלה (אט''ר) תחת הנהלתו של מנכ''ל המשרד לשעבר, אלי גרונר. כמו כן מונו מובילי מדיניות רגולציה בכל המשרדים.

בשלב מסוים בדו"ח נגמרים השבחים ומתחילה הביקורות וההצעות לתיקון, כאשר רוב הדו"ח מבקש להבהיר כי הדרך עוד ארוכה מאוד ויש עוד הרבה מאוד עבודה בפני מקבלי ההחלטות.

מימין: נתניהו וגרונר | צילום: לע"מ

האבחון: משרדי הממשלה בישראל "שונאי סיכונים" וחובבי רגולציה

כבר בתחילת הדו"ח נכתב כי המשרדים הממשלתיים בישראל הם בעלי "שנאת סיכון" חריגה בעצמתה והם מעדיפים לנקוט ברגולציה מקפידה ומייד מוספים כי על אף המאמצים של מובילי מדיניות רגולציה במשרדים, תפקידם ומהותם אינם מובנים במשרדים, וחמור מכך, בכמה משרדים, הם אינם מתקבלים ככאלו. כמו כן נכתב כי למשרדים יש מידה גדולה מדי של גמישות כאשר מדובר במגע עם בעלי עניין במהלך בשלב ה-RIA כאשר אין פרוטוקול אחיד על אופן הגישה לאותם בעלי העניין במהלך התייעצויות עימם, למרות שהחלטת הממשלה 2118/2014 מקשרת מפורשות בין ה-RIA להתייעצות ציבורית.

פקידי ה-OECD טוענים כי למרות שאגף טיוב הרגולציה (אט"ר) במשרד רה''מ עוקב אחר החקיקה הראשית והמשנית ומבטיח תהליך RIA שבמקרים מסויימים יכול להסתיים בפסילת ה-RIA אם היא לקויה, מערכת "הסינון" היא מוגבלת וחמור מכך, כמה מהצעות חוק הכרוכות ברגולציה חדשה מצליחות "לעקוף" את האט''ר. "הדבר נובע מהיותו (ה-RIA) חסר סמכות רשמית או סטטוטורית כדי לסנן כל הצעה רגולטורית" נכתב בדו''ח. גורמים במגזר העסקי המעורים בפרטי התוכנית וישומו מסרו כי אכן, אחת הבעיות הקשות של ה-RIA היא לא רק שלעיתים הוא באיכות לקויה אלא בעיקר כי מדובר בתהליך שאינו מחייב ממש. למרות שגרונר ונתניהו נהגו לשבח את ה-RIA ב-OECD סוברים כי " בישראל, מערכת ה-RIA נמצאת עדיין בחיתוליה, ויש לה תמיכה שונה בין הגורמים הרלוונטיים הפנימיים (בתוך המערכת הממשלתית)". בהקשר הזה נכתב גם כי מדריך ה-RIA, הכלי המרכזי לישומו, אינו בשימוש זהה בכל המשרדים, קרי, לא חלחל בקרב כל המשרדים. כמו כן נרמז כי החלטת הממשלה 2118/2014 דורשת מהמשרדים לבצע RIA על כל יוזמות ממשלתיות דבר שאל תמיד קורה.

ב-OECD מעלים בעיה מבנית נוספת, מוכרת היטב ועתיקת יומין במשק הישראלי: חוסר תיאום והתייעצות בין משרדי הממשלה ובעיקר בין הרגולטורים השונים בישראל, כאשר אותן ערכאות, "אינן ממוסדות לחלוטין. שיתוף המידע, המומחיות והידע בין רגולטורים אינו שיטתי", נכתב. יתרה מזו, בדו"ח נכתב כי, "אין תכנון קדימה או ניסיון למקד את המשאבים על הצעות רגולציה בעלות ההשפעה הגדולה ביותר על העסקים והאזרחים".

ההמלצות: לעבוד על הטווח הארוך באופן מיידי

כמיטב המסורת, מומחי ה-OECD לא הסתפקו במתן הערות אלא גיבוש מספר המלצות מרכזיות. בדו"ח נחשף כי על אף שגורמים רשמיים ממשרד ראש הממשלה ביקשו כי ה-OECD יחלק את ההמלצות המופיעות בדו"ח ב"טווח ארוך" ו"טווח קצר", ב-OECD מפצירים בממשלת ישראל להתחיל לעבוד על המלצות לטווח ארוך - "באופן מיידי", לשון הדו"ח, דבר המעיד על דחיפות המצב.

ייתכן כי המסר החשוב מתקבל כבר מהמלצה הראשונה: "ממשלת ישראל חייבת להמשיך במאמציה לפתח את המדיניות הרגולטורית שלה", קרי, מה שנעשה אינו מספיק. מחברי הדו"ח מגדירים את ההחלטה 2118 ואת תוכניות החומש כ"נקודות התחלה טובות" לגיבוש מדיניות ממשלתית כוללת.

ייתכן כי ההמלצה המרכזית היא כי ממשלת ישראל חייבת לשקול את הקמת גוף פיקוח על הרגולציה, יתכן כי בתוך משרד ראש הממשלה, עם הכוח לבחון את האיכות של ה-RIA אחרי ביצועו זאת כדי לוודא שאכן הליך ה-RIA מבוסס על ראיות והרגולטורים התייעצו מספיק עם בעלי העניין שיסבול מהרגולציה החדשה. באותו הקשר, בארגון ממליצים כי יש צורך להבהיר מה היעוד והתפקיד של מובילי מדיניות רגולציה במשרדים ובטווח הארוך ממשלת ישראל חייבת לשאוף להקמת יחידות RIA בכל משרד ומשרד ממשלתי. כמו כן, על רקע העומס הרגולוטורי הגבוה מאוד יחסית בחלק מהמגזרים, ישראל חייבת לחקור ביסודיות העלויות האמיתיות הן לעסקים והן לאזרחים -הקשורים לתקנות הרגולטויריות החדשות. יתרה מזו, לא רק לבחון את העלויות, אלא את האפקטיביות שלה כדי לוודא שאכן הם מליאו את מטרתן.

עוד ממליצים בארגון לשפר את אופן בה המדיניות החדשה "מיוחצנת". "ישראל יכולה לשפר את התקשור של מה שהממשלה עושה ומתכננת לעשות ואת הרציונל שלה. זה יעזור למנוע כמה בלבולים לגבי מטרות ה-RIA ותוכניות החומש וכיצד הם מקושרים. כחלק מאסטרטגיית התקשורת החדשה, ישראל יכולה להציג את ה-RIA ככלי מרכזי כדי לשפר את הניתוח על מדיניות, השלכותיה והשפעותיה כדי לוודא שהרגולטורים "שיאני הסיכון" יתחילו לשקול את עלויות הרגולציה ויוכלו ללמוד על האפקטיביות שלה" נכתב בדו"ח. לגבי תהליך ה-RIA מומלץ לקבוע מינימום דרישות ולהציג תבנית אחידה. כמו כן, על ממשלת ישראל לשקול את מיקוד מאמצי ה-RIA על תקנות רגולטוריות בעלות השפעה גבוהה על המשק וזאת על מנת להקצות את המשאבים אפיה שה-RIA עשוי לספק את הערך המוסף הגדול ביותר. בהקשר של מדריך ה-RIA ממליצים בארגון לבחון אותו מחדש ולתקן אותו כך שיהפוך ל"פרקטי" יותר, ובעיקר, להפוך אותו לכלי "חובה" ולהבטיח את תפוצתו הנרחבת בכל משרדי הממשלה.

לגבי תוכנית החומש בארגון סבורים כי על ישראל לבצע מעקב אחרי ההצעות שהועלו במסגרתן כדי לראות אם הם היו מוצלחים הלכה למעשה. עוד נכתב כי על רקע היקף הרגולציה, ישראל יכולה לשדרג את מעמדה של "ועדת השרים לענייני רגולציה" לרמה גבוהה יותר.