יועמ"ש הכנסת: "חוק התחרות בבנקים נחקק בהליך בעייתי"

"מדובר בהליך חקיקה בעייתי וללא ספק ראוי שהיה מתנהל אחרת" - כך מתאר היועץ המשפטי של הכנסת איל ינון את חקיקת סעיף הצפייה במידע פיננסי בחוק להגברת התחרות בבנקים, המוכר גם כחוק שטרום.

ינון כתב את הדברים בתשובתו לפניית איגוד הבנקים אליו בחודש מרץ, במסגרתה טענו כי לאחר שהחוק אושר בוועדת הרפורמות, אז בראשות ח"כ אלי כהן מכולנו, ולפני שעלה לקריאה שנייה ושלישית במליאה הוכנסו בו שינויים ללא ידיעת חברי הכנסת וללא אישורם הרשמי. בין השינויים המדוברים היו הסרה של סנקציות פליליות והגנות צרכניות שונות.

עוד טענו באיגוד הבנקים כי השינויים בנוסח ההצעה בוצעו לאחר חלופה של עשרות מיילים עם גורמים פרטיים שעתידים להיות מפוקחים בידי החוק.

אף שינון מודה שנפלו פגמים בהליך חקיקת הסעיף, הוא מוסיף כי "אין המדובר בהליך חקיקה שנפל בו פגם היורד לשורש ההליך, המצדיק בדיעבד את ביטולו". כוונתו כאן היא ככל הנראה למנוע אפשרות של פנייה לבג"ץ שעלולה להוביל לביטול החוק בגלל "פגם היורד לשורשו של הליך" החקיקה, כפי שקרה עם חוק מיסוי דירה שלישית.

הפגמים שעליהם הצביע איגוד הבנקים נוגעים להליך החקיקה של הפרק Read Only (צפייה במידע פיננסי) בחוק להגברת התחרות בבנקים שאושר בינואר 2017, שהסעיף המוכר ביותר שלו הוא חיוב הבנקים הפועלים ולאומי למכור את חברות כרטיסי האשראי שבבעלותם, ישראכרט ולאומי קארד. הפרק קובע שתוקם מערכת שבאמצעותה יוכלו חברות טכנולוגיה לגשת לנתוני לקוחות הבנקים בפורמט "קריאה בלבד", כלומר כזה שלא מאפשר לעשות שינויים, כדי ליצור מנועי השוואה בין ריביות ועמלות שיסייעו לתחרות.

באיגוד טוענים שבהליך החקיקה של פרק זה נפלו שני פגמים מרכזיים - האחד, ההליך היה חפוז ועל כן נפגע עיקרון ההשתתפות של חברי הכנסת, והשני, מליאת הכנסת הצביעה בקריאה שנייה ושלישית על נוסח חוק שונה מהותית מזה שאושר בוועדת הרפורמות אחרי הקריאה הראשונה. עוד טענו כאמור כי השינויים בוצעו לאחר התייעצות עם גורמים פרטיים חיצוניים שצפויים להיות מושפעים מהחוק, ועל כן ההליך זוהם ביתר שאת.

לאחר שנוסח החוק אושר בוועדת הרפורמות לקריאה שנייה ושלישית הוא עבר כאמור כמה שינויים שכללו הוצאת סעיפים חשובים מהנוסח הסופי שאושר במליאה, ושנועדו להחמיר את הסנקציות על חברות למידע פיננסי שלא יעמדו בחוק באמצעות ענישה אישית וחובות צרכניות שונות. בין הסעיפים שהוצאו היו למשל החמרת הענישה באמצעות הטלת מאסר או קנס גבוה על חברות שעוסקות במידע פיננסי על הפרות שונות של חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים, ענישה אישית של נושאי משרה בחברות האלו והוראות הגנת הצרכן שעוסקות בגילוי נאות לצרכנים, הטלת קנסות אישיים על נושאי משרה ותאגידים על אי מילוי חובות צרכניות ועוד.

לא יהיה מס דירה שלישית 2

במכתב התשובה ששלח ינון אל עורכי הדין ישראל לשם ואיסר בירגר ממשרד מיתר ליקוורניק גבע לשם טל ושות', שפנו בשם איגוד הבנקים, כתב היועץ המשפטי של הכנסת כי "אף שמדובר בהליך חקיקה בעייתי, שללא ספק היה ראוי כי יתנהל אחרת, אין המדובר בהליך חקיקה שנפל בו פגם היורד לשורש ההליך המצדיק בדיעבד את ביטולו", והוסיף כי "עם זאת, הממצאים שהתגלו אודות התנהלות גורמים באוצר בהליך זה מחייבים אותנו לחדד את נוהלי העבודה שלנו מול גורמי הממשלה על מנת להבטיח את תקינות הליכי החקיקה ואי הישנותם בעתיד של מקרים מסוג זה".

דבריו אלה של ינון משקפים את העובדה המצערת שחברי הכנסת לעתים מחוקקים חוקים במהירות רבה, בהליך פגום ובלי שיש להם את היכולת לבחון את כל היבטי החוק או ללמוד כל נוסח עדכני שלו. בשנה שעברה פסל בג"ץ את חוק מיסוי דירה שלישית בדיוק בגלל הליך החקיקה הפגום בוועדת הכספים, שבוצע שבועיים לפני אישור החוק להגברת התחרות במערכת הבנקאית.

ינון כתב בתשובתו לאיגוד הבנקים גם כי "טענותיכם בדבר הדיון החפוז שהתנהל בוועדת הרפורמות הועלו עוד במהלך החקיקה, הן על ידי המשנה ליועמ"ש לכנסת עו"ד אתי בנדלר והן על ידי היועצת המשפטית של בנק ישראל עו"ד טידה שמיר".

ינון הפנה את באי כוחם של איגוד הבנקים למכתב שהוא עצמו שלח לשמיר בסמוך לחקיקת החוק, בו כתב כי "בוודאי שלא ניטול דוגמה מהליך זה בבואנו לתאר הליכי חקיקה תקינים וראויים, אולם לאחר התלבטות נוכח כך שמדובר בנושא אחד, גם אם מורכב ורגיש, מתוך הצעת חוק רחבת היקף שנדונה ביסודיות במשך מספר ישיבות, ובהינתן העובדה שהנושא הזה לא היה שנוי במחלוקת בקרב חברי הוועדה וכי אף אחד מהם לא מצא לנכון להלין בפניי על תקינות ההליך, איני מוצא לנכון לעכב את השלמת הליכי החקיקה".

"התנהלות חמורה"

בעניין חלופת המיילים עם הגורמים הפרטיים הוסיף ינון כי "אכן נדהמנו גם אנחנו לגלות כי גורמים באוצר העבירו 'מאחורי הקלעים' טיוטות של נוסחים של הצעת החוק להתייחסותם של גורמים פרטיים בעלי עניין בחקיקתם. חמור מכך, חילופי המיילים כללו גם התכתבויות בודדות בשלב הרגיש שלאחר אישור הצעת החוק בוועדה וקודם להנחת הנוסח הסופי על שולחן הכנסת.

"חילופי מיילים אלה כולם נעשו שלא בידיעת הייעוץ המשפטי לכנסת, ובניגוד מוחלט לאופן שבו אמורים להתנהל ממשקי העבודה שבין הייעוץ המשפטי לכנסת וגורמי הממשלה, בשלבים רגישים אלה של הליכי החקיקה. נמסר לנו על ידי הגורמים המשפטיים במשרד האוצר כי העברת הטיוטות והנוסחים לא נעשתה על ידם אלא על ידי גורמים מקצועיים אחרים במשרד שלא בידיעתם.

"כך או כך, התנהלות זו חמורה ובדעתי לפנות לגורמים הרלבנטיים בממשלה על מנת לוודא שזו לא תישנה וכי השלב הרגיש וה'סטרילי' שבין אישור הוועדה לאישור המליאה, הנמצא באחריותנו, לא יזוהם על ידי מעורבותם של גורמים חיצוניים בעלי עניין. עם זאת, ולאחר בירור מעמיק של הדברים, השתכנעתי כי לא היה בהעברתם של הניסוחים ממשרד האוצר לגורמים החיצוניים כדי להשפיע על הנוסח הסופי של הצעת החוק".

ממשרד האוצר נמסר: "לצערנו אכן אירעה תקלה בהתנהלות בעניין זה, והנהלת המשרד פועלת למניעת הישנותה. אנו ממליצים ליועמ"ש הכנסת ש'נדהם' מהתנהלות בלתי תקינה לעשות בדק בית. נאה דורש נאה מקיים".