בנק ישראל: אין מקורות מימון לתוכנית להגדלת תקציב הביטחון

"ההצעה להגדיל בעשור הקרוב את תקציב הביטחון בהתאם לגידול התוצר אינה מתיישבת עם מתווה הפחתת הגירעון הקבוע בחוק, החלטות הממשלה על הרחבת השירותים החברתיים, תוכניות הרווחה וההשקעות בתשתית, והעדפת הממשלה שלא להעלות את שיעורי המס", כך כותב היום בנק ישראל בסקירה הפיסקלית התקופתית שהוא מפרסם. בבנק מתייחסים לכוונת ראש הממשלה בנימין נתניהו ושר האוצר משה כחלון להגדיל את תקציב הביטחון ב-37 מיליארד שקל תוך עשור. לדברי הבנק, "אם יאומץ מתווה כזה להוצאות הביטחון יש להגדיר לו מקורות מימון יציבים ושקופים, ולהבהיר מה ההתאמות שיבוצעו במצרפים האחרים".

למעשה הבנק אומר מה שאומרים בכירי האוצר - אין לממשלה כרגע כסף לשלם את אותן הבטחות שנראה שנועדו בעיקר לבסס את מעמדן הביטחוני של כחלון ונתניהו, כאשר כל דרך לממן תהיה בעייתית, אם יוחלט על הגדלה משמעותית של הגרעון ואם יוחלט על קיצוצים נרחבים.

בניתוח השנתיים האחרונות מציין הבנק כי לאחר שב-2017 ו-2018 התקבלו החלטות שהרחיבו את ההוצאה הממשלתית מעבר לכלל ההוצאה ההוצאה גם ב-2019 הרחיבה הממשלה את תקרת ההוצאות ב-3% (11 מיליארד שקל) מעבר למותר לפי כלל ההוצאה ושוב הגדילה את הגרעון ל-2.9%.

מימין: נתניהו וכחלון | צילום: אלכס קולומויסקי

הבנק מציין כי פריצת מגבלת ההוצאה והגדלת הגרעון משקפות את הפער בין העלות האמיתית שצריך כדי לממן את יעדי הממשלה - החברתיים והביטחוניים לבין רמת ההוצאה שהממשלה יכולה להוציא לאור המגבלות החוקיות שנקבעו. כאשר לפי הבנק דווקא בתקופת גאות, כאשר המשק צומח, "התנהלות זו (פריצת המסגרות על ידי האוצר-ע"מ) היא בניגוד למהותו של כלל ההוצאה, שאמור לרסן הגדלת הוצאות בתקופות של גאות כלכלית ובכך למנוע קיצוצים בתקופות מיתון, בהן ההוצאה הציבורית תורמת לעידוד הפעילות הכלכלית".

קרנית פלוג, נגידת בנק ישראל. "ההתנהלות היא בניגוד למהותו של כלל ההוצאה" | צילום: עמית שאבי

על רקע זה מזכיר הבנק כי, "על בסיס הביצועים הטובים של התקציב הודיעה סוכנות הדירוג S&P בתחילת אוגוסט על העלאת דירוג האשראי של מדינת ישראל מ-A+ ל-AA-, הדירוג הגבוה ביותר שקיבלה ישראל עד היום. בהודעת הסוכנות על העלאת הדירוג היא מציינת לזכות ישראל את המחויבות שהפגינו הממשלות השונות בישראל לתיקון מתווה התקציב בתקופות שהתפתחו מגמות של גידול מהיר בגירעון ועליה ביחס החוב לתוצר".

ארבע מתווים לעתיד הקרוב

בנק ישראל בוחן ארבע אפשרויות לגבי העתיד הקרוב. במידה והממשלה תרצה לעמוד במגבלת ההוצאות והגרעון עליהן הכריזה (ועליהן כחלון ונתניהו לוקחים שוב ושוב קרדיט כבעלי אחריות פיסקלית) לדברי הבנק יהיה צורך לממש את כל הקיצוצים במיליארדי שקלים שכבר הוכרזו וכן להעלות במעט את המסים. כדי לממן במתווה הזה את התוספות לביטחון יש לקצץ את הסכום ממשרדי הממשלה האזרחיים.

במתווה שני, במסגרתו הממשלה שומרת על מגבלת ההוצאה אך לא מעלה מסים, הגירעון צפוי לחרוג ממה שנקבע בחוק.

במתווה השלישי במסגרתו מגדילים את תקציב הביטחון בדומה לתוצר מבלי להעלות מסים, ומרחיבים את ההוצאות בהתאם להחלטות הממשלה הקיימות (כלומר, עושים באמת את כל מה שהממשלה הבטיחה) היחס בין החוב לתוצר צפוי לעלות ומשקל ההוצאה האזרחית ביחס לתוצר צפוי לרדת ב-0.7%, מה שיחייב ביטול בהמשך של חלק מהתוכניות ועוד קיצוצים רוחביים. הגדלת היחס בין החוב לתוצר עלולה כמובן להביא להורדת הדירוג של ישראל ולהגדלת תשלומי הריבית שנוגסים בתקציבי הממשלה בשנים הבאות.

המתווה הרביעי אותו בוחן הבנק, הכולל הרחבה של תקרת ההוצאות בהתאם להחלטות הקיימות היום והגידול הטבעי בהוצאות וכן הגדלת תקציב הביטחון בדומה לתוצר מבלי להעלות מסים יביא לגירעון גבוה מ-3% והאצה בעלייה של היחס בין החוב לתוצר.

בנק ישראל חושף: כל הטריקים של האוצר לעקוף את התקציב

בנק ישראל מבקר בחריפות גם הדרכים בהם שר האוצר כחלון הצליח למעשה לעקוף את חוק הנומרטור שאמור למנוע מהממשלה לקבל החלטות תקציביות ללא כל מקור מימון. לפי הבנק השימוש בהוראת שעה (למעשה כל תוכניות ה"נטו" של כחלון היו זמניות, בידיעה שאף פוליטיקאי לא יעז לבטל הטבות) בהיקף של מיליארדי שקלים עוקף את החוק וכי, "הצגתן כהוראות שעה מאפשרת בשלב זה לממשלה להימנע מלאתר מקורות למימונן בתקציבי השנים שאחרי 2019, כפי שדורשים כללי התיקצוב הרב-שנתי. בינתיים יכולה הממשלה ליצר התחייבויות תקציביות אחרות לשנים אלה - בדיוק המנגנון שהנומרטור נועד למנוע".

עוד דרך בה הצליח האוצר לעקוף את הנומרטור לפי הסקירה הוא דרך קיצוצים רוחביים עתידיים. כעת אישור תקציב 2019 קבע כי יבוצע קיצוץ רוחבי של 2.5% בתקציב 2020 ושל 7% בתקציב 2021, מה שמחייב הפחתה של 7 מיליארד שקל במצטבר ביחס לתקציב 2019. אמנם הם מביאים את הנומרטור לאיזון, כלומר אין עודף הוצאות בשנים הללו, אך לדברי הבנק, "הם לא יותר מהכרזה שיבוטלו תוכנות קיימות, בלי לפרט אילו".

הבנק מזהיר כי קיצוצים כאלו, שחלים רק על חלק מההוצאות (למשל לא משפיעים על חוזים קיימים או שכר ובד"כ גם לא על תקציב הביטחון) נוטים לפגוע יותר בהשקעות בתשתיות. עוד דרך לעקוף את מגבלות התקציב היא דרך הנפקות אג"ח של חברות ממשלתיות כאשר המדינה מתחייבת (ישירות או בעקיפין), כמו למשל בהנפקה של רכבת ישראל במרץ 2015 או של עמידר במרץ האחרון. כך שבפועל תזרים ההתחייבויות של הממשלה לא משקף את הגירעון בזמן אמת, אלא נפרס על פני כמה שנים ויוצר חובות עבור שנים שמעבר לתקופת הנומרטור.

בנק ישראל מעלה סוגיה שהייתה בלב מחלוקת כבדה במשרד האוצר במשך שנים – ההוצאות החוץ תקציביות שרק הולכות וגדלות. חלק גדול מתוכניות הנדל"ן של המדינה ממומנות באופן ישיר באמצעות מכירת קרקעות המדינה ולכן אינן כפופות למגבלת ההוצאה ולגרעון. האוצר למעשה מציג את מכירת הקרקעות כהכנסה במקום כמימוש נכס (שכן מדובר בנכסים של המדינה), כפי שהסטנדרט החשבונאי המקובל קובע, וכפי שהיה באוצר עד לפני כמה שנים. מאחר ומדובר במיליארדי שקלים בנק ישראל מזהיר כי "התנהלות זו גם פוגמת ביעילות תהליך התקצוב, משום שהתקבולים ממכירת קרקעות מדינה מוקצים רק לתוכניות ספציפיות שיכולות לנצלם, ולא כחלק מסדרי העדיפויות וניתוחי העלות-תועלת הכוללים בתקציב. התהליך גם מעניק עדיפות לגופים ממשלתיים המחזיקים בקרקע על פני גופים ממשלתיים אחרים".