הסכם החלב בסכנה? היועמ"ש של משרד החקלאות לדינה זילבר: "יש פגמים בהסכם"

שבוע לאחר ששר החקלאות אורי אריאל השיק כוסות חלב עם שר האוצר משה כחלון על הסכם החלב שכפו על הענף, יש חשש שבהסכם פגמים משפטיים. במכתב ששלחה היועצת המשפטית של משרד החקלאות, עו"ד אפרת אביאני, למשנה ליועץ המשפטי, דינה זילבר, ואשר הגיע לידי "כלכליסט", עולה שהתנהלות משרדי האוצר והחקלאות בדרך לחתימה על ההסכם פגומה. עמדתה של אביאני נמסרה אתמול, אז גם הגישה פרקליטות המדינה בקשה לבג"ץ לדחות ביומיים את תגובת המדינה לעתירת תנובה.

 

אביאני הגדירה את התנהלות האוצר כ"עושק וניצול מצוקה של המגזר החקלאי, שנציגיו חשו שאין להם ברירה אלא לחתום על ההסכם", והוסיפה כי "במקום לתת מענה ענייני לעתירה תנובה, בחר משרד האוצר לנצל את סמכויותיו השלטוניות כדי להפעיל לחץ על החקלאים ולקבל את 'הסכמתם' לשאת במימון".

"ענף החלב פועל במשטר נורמטיבי מורכב המחייב איזונים בין שיקולים שונים, ואשר מעוגן בהסדרים מפורטים לפי חוק תכנון משק החלב", כתבה אביאני. "מכלול הנושאים בהם עוסק ההסכם, הנוגעים לכל ההיבטים של ניהול ענף החלב, עומק השינויים שההסכם מבקש לחולל ביחס להסדרים הקיימים השוררים בענף והאפקט המצטבר של שינויים אלה, עומדים בסתירה מובהקת לתכליותיו של חוק החלב. בשל כך, שינויים מסוג זה ראוי שיבוצעו דרך של תיקון חקיקה ראשית, תוך קיום דיון ציבורי מעמיק במשמעויותיהם ביחס ליצרנים, למחלבות ולציבור, ולא בדרך של הסכם עקרונות או מעשה מנהלי אחר".

אביאני חשפה במכתבה לזילבר טפח מהתנהלות שר האוצר, שדרש שיחתם הסכם באופן מיידי, בכדי שזה ישרת אותו בתגובה שנדרש להעביר לעתירת תנובה לבג"ץ.

ההסכם משנה את פניו של ענף החלב בשנים הבאות: את מנגנון קביעת מחיר החלב הגולמי, את משטר המכסות והעקרונות המרכזיים בו דוגמת המגבלות על ייצור בשותפות, את מנגנוני הוויסות של כמויות החלב במשק המופעלים על ידי מועצת החלב, את האיזון בין הגנה על הייצור המקומי לפתיחת השוק ליבוא ותחרות, את העיקרון בדבר שימור מגוון של סוגי יצרנים, קטנים כגדולים, לצורך ביסוס ופיתוח ההתיישבות, את עיקרון ההגנה על היצרנים והמחלבות כאחד לטובת שימור יכולת הייצור של הענף בתנאים הייחודיים של המשק הישראלי, ועוד.

אביאני חושפת כי "נוסח ההסכם לא תואם עם הייעוץ המשפטי של משרד החקלאות. בפתיח להסכם נקבע כי "הוצאת עקרונות מדיניות אלו לפועל, יבוצעו בהתאם להנחיות המשפטיות של משרדי האוצר והחקלאות ובכפוף לכל דין, באמצעות נוהל או הסכם מפורט, ככל שיידרש. לעמדתי, אין בהוראות אלה כדי לרפא את הפגמים המשפטיים העמוקים שנפלו בדרך גיבושו של ההסכם או בתוכנו. פגמים אלה אינם פגמים ניסוחיים או פרוצדורליים גרידא. מדובר בפגמים מהותיים שנפלו הן בשלבי ניהול המשא ומתן לגיבוש ההסכם, הן בהתנהלות נציגי המדינה בשעות שקדמו לחתימתו ובפעולות שבוצעו לאחריה, והן בהסדרים המהותיים הנכללים בו".

היועצת המשפטית של משרד החקלאות הוסיפה עוד, כי סייגים ותנאים אלה שהופיעו בהסכם, מעוררים את השאלה אם אכן נערך במקרה זה הסכם בעל תוקף משפטי מחייב או שמא הצדדים התכוונו לתת לו תוקף מחייב רק לאחר פרסום "הסכם משפטי מפורט" וכן, כי ככל שיימצא שלהסכם העקרונות אין תוקף משפטי מחייב כהסכם, ייתכן ויש לבחון את תוקפו כסוג של הבטחה מנהלית מצד משרדי האוצר והחקלאות.

על ההתנהלות משרד האוצר מאחורי הקלעים, אשר קדמה לחתימה על ההסכם מתחה אביאני ביקורת קשה והגדירה אותם כאיומים. "אין כל ספק שהאיומים אכן השפיעו על נציגי החקלאים שנכחו בדיון ערב החתימה, אשר הודו בפה מלא שלא היו חותמים על ההסכם לולא האיום בהורדת המכסים וכי "עדיף הסכם רע מאשר פתיחת מכסים", כתבה אביאני.

 

אביאני חושפת עוד כי ההסכם נחתם לאחר שנוהל "דיון כוחני דומה מול נציגי חברת תנובה", שהגישה עתירה לבג"ץ נגד החלטת שר האוצר שלא לחתום על הצו המעלה את מחירי מוצרי החלב שבפיקוח, בניגוד להמלצת ועדת המחירים לפי חוק הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים.

עוד חשפה אביאני כי במהלך הדיונים שהתקיימו עם נציגי תנובה, במטרה להגיע להסכמות שייתרו את העתירה, הודיע מנכ"ל משרד האוצר לתנובה כי אם לא תמשוך את העתירה יפחית שר האוצר את המכסים על מוצרי חלב מיובאים באופן חד צדדי, בבחינת "הענשת" תנובב וענף החלב כולו על הגשת העתירה.

לדבריה, הפגם שנפל בהתנהלות משרד האוצר בעניין זה, הוא בשימוש בסמכותו של שר האוצר לבצע הפחתת מכסים דרסטית כאמצעי ענישה או כאמצעי להפעלת לחץ במשא ומתן לקראת גיבוש ההסכם, ושלא מטעמים ענייניים. שימוש בסמכות או איום לעשות שימוש בה, בנסיבות אלה, הוא פסול.

אביאני מתחה ביקורת על כך שנציגי מועצת החלב לא נכחו בדיון ערב החתימה על ההסכם ולא צירפו את חתימתם להסכם. 

גם העתירה שהגיש ועד הרפתנים נגד התאחדות מגדלי הבקר שחתמה על ההסכם כארגון היציג של החקלאים, בטענה כי החתימה על ההסכם בוצעה בניגוד לתקנון ההתאחדות, במחטף ומבלי להתעמק בתוצאות הקשות של ההסכם, מהווה לטענת אביאני עדות לכך שנציגי התאחדות מגדלי הבקר אכן היו נתונים בלחץ לחתום על ההסכם, מבלי שהתקיים דיון סדור במוסדות ההתאחדות.

על מנגנון המכסות כתבה אביאני כי שמשמעותו היא ״שינוי דרמטי ובלתי הפיך במאפייניו של ענף החלב, המחייב דיון ציבורי מעמיק שאינו יכולה להתבצע בדרך של הסכם שנחתם תחת לחץ, ללא שיתוף גורמי המקצוע במשרד החקלאות וללא דיון מעמיק במשמעויות השינוי מול מועצת החלב והמחלבות". אין כל ספק שאיומים אלה אכן השפיעו על נציגי החקלאים שנכחו בדיון ערב החתימה, אשר הודו בפה מלא שלא היו חותמים על ההסכם לולא האיום בהורדת המכסים וכי "עדיף הסכם רע מאשר פתיחת מכסים". גם סוגיית מחיר המטרה טופלה לפי אביאני באופן לקוי.

לסיכום כתבה אביאני לזילבר כי ״מדובר בהסכם רצוף פגמים וכשלים, הן בדרך גיבושו והן בתוכנו. פגם משמעותי נוסף נוגע לכך שלא התקיימה התייעצות ביחס לנוסח ההסכם - לא עם הייעוץ המשפטי של משרד החקלאות ולמיטב ידיעתי אף לא עם הייעוץ המשפטי של משרד האוצר. מדובר בהסכם שיש לו משמעויות דרמטיות, חלקן בלתי הפיכות, על ענף זה. על אף חשיבותו הציבורית ומשמעויותיו הכלכליות העמוקות של ההסכם, הוא גובש ללא התייעצות מספקת עם מועצת החלב המופקדת על ריכוז בעלי העניין בענף וללא מעורבות של הייעוץ המשפטי של המשרדים. בנוסף, ההסכמות שהובילו לחתימת ההסכם הושגו תוך הפעלת לחץ כבד ובלתי הוגן על נציגי החקלאים שהיו צד לו.

"נראה כי בתהליך גיבוש ההסכם לא ניתן משקל נאות לכלל השיקולים הנוגעים לעניין ולא נשמעה עמדתם של כל בעלי העניין בלב פתוח ובנפש חפצה. ההסכם נחתם בבהילות, בין היתר על רק הצורך לגבש את תשובת המדינה לבג"ץ עד ליום 12.11.18. בנסיבות אלה, נראה שיש צורך לקיים דיון דחוף בעניין ההסכם ומשמעויותיו ביחס לעתירה ובכלל, עד למועד זה", סיכמה אביאני.